Bogotá, julio 22 de 2002

4050 –809

Doctor

RÓMULO GONZALEZ TRUJILLO
Ministro
Ministerio de Justicia
Presidente
Consejo Nacional de Estupefacientes

Ciudad

Apreciado Ministro:

Por medio del presente me permito solicitar a usted, someter a consideración del Consejo Nacional de Estupefacientes – CNE - la necesidad de evaluar el cumplimiento de las obligaciones acordadas entre el Gobierno y los pobladores de Putumayo - en el marco de los programas de desarrollo alternativo para la sustitución de los cultivos de uso ilícito en esa región del país -, antes de adoptarse una decisión en torno a la posible reiniciación del programa de erradicación aérea de cultivos de uso ilícito, a partir del próximo 28 de los corrientes.

A juicio de este organismo, el Consejo Nacional de Estupefacientes, es la instancia competente para:

1º.             Comprobar la forma y los plazos en que se han ejecutado los compromisos asumidos por las autoridades gubernamentales y los pequeños cultivadores a través de los pactos de erradicación manual y voluntaria suscritos en esa zona de la geografía colombiana.

2º.             Conocer, analizar y evaluar los informes de las veedurías definidas en cada uno de los pactos.

3º.             Convocar a la organización internacional prevista en los citados pactos, para que verifique los informes de seguimiento de las veedurías y de las entidades gubernamentales que han participado en el proceso en los niveles nacionales, regionales y locales.

4º.             Requerir a la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional y a la Dirección  Nacional de Estupefacientes la verificación del número de hectáreas sembradas de coca en el Departamento de Putumayo, con el fin de cotejarla con las 66.022 hectáreas cultivadas en el 2000. Sobre el particular, la Defensoría ha recibido información de que el área sembrada disminuyó en aproximadamente el 50% en el último año.

5º.             Examinar las alternativas definidas en los precitados acuerdos pactos para la erradicación de los referidos cultivos, las cuales consisten en: (a) extender los plazos, una vez se evalúen las causas de los “inconvenientes” que motivaron la tardanza o la demora en el cumplimiento de las obligaciones de las partes, y (b) determinar la forma de erradicar los cultivos en el momento en que se acredite el cumplimiento total de los compromisos estatales con los beneficiarios de los acuerdos, para lo cual se deben buscar mecanismos diferentes a las aspersiones aéreas, con el fin “de no afectar las actividades lícitas establecidas en desarrollo” de los pactos. (resaltado fuera de texto). 

I.       Fundamentos de la solicitud defensorial

1. El principio de igualdad (artículo 13 de la Carta Constitucional)

De conformidad con el mencionado artículo el Estado debe otorgar especial protección  a “aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”. Con ello se consagra, en forma expresa, la obligación estatal de amparar a quienes se encuentren en condiciones de inferioridad o debilidad, con el fin de alcanzar su igualdad sustancial. Corresponde, entonces, al Estado, propiciar mecanismos para atender estas poblaciones.

De otra parte, los instrumentos internacionales que rigen la política de lucha contra las drogas han señalado la necesidad de combinar las estrategias de erradicación con la puesta en marcha de programas de desarrollo alternativo y aceptado la existencia de una estrecha relación entre la producción de estupefacientes y las condiciones de desarrollo, pobreza y marginalidad.

Es por ello que se considera que, mediante los programas de sustitución y desarrollo alternativo, se ofrece una alternativa social y económica a aquellos grupos que, por su condiciones de pobreza y abandono, se ven abocados a la siembra y procesamiento de sustancias sicotrópicas.

Estos lineamientos tienen vigencia en el país, desde 1994 cuando se creó el Programa de Desarrollo Alternativo – PDA y  se plasman, adicionalmente, en el Plan Nacional de Lucha contra las Drogas del actual Gobierno y en el Plan Colombia.

Por su parte, la Defensoría ha reiterado en múltiples oportunidades que, en virtud de los mandatos constitucionales y legales, los pequeños cultivadores deben ser objeto de un trato especial con el fin de garantizar la realización del principio de igualdad y del derecho a una vida digna[1]. 

En esa medida, una parte de la acción estatal en la lucha contra el flagelo de las drogas ha orientado sus esfuerzos a propiciar alternativas integrales para la sustitución de los citados cultivos de sustancias que producen estupefacientes, por parte de los pequeños cultivadores, ello pese a la existencia de un régimen legal contradictorio, originado de una parte en la Ley 30 de 1986 y, de otra, en las normas y documentos de política que definen la estrategia social de la lucha contra las drogas.

2.      El Estado Social de Derecho y el principio de la buena fe (Preámbulo, artículos 2 y 86 de la C.P)

Una de las formas de actuar del Estado para asegurar la realización de los derechos consagrados en la Constitución es a través de acuerdos o convenios con las comunidades.

Sobre el particular, la Corte Constitucional se pronunció en los siguientes términos: “Los Acuerdos que los funcionarios del Estado suscriben con los representantes de la comunidad, deben cumplirse por ellos, dentro de un marco de seriedad, objetividad y buena fe”[2], máxime cuando a través de ellos se busca asegurar el principio de igualdad de una población discriminada y marginada de la acción estatal como es el caso de los pequeños cultivadores.

Para combatir las drogas ilícitas, el Gobierno en diferentes oportunidades y regiones del país ha impulsado acuerdos con los campesinos, colonos e indígenas que,  en la búsqueda de ingresos y de mejorar sus condiciones de vida tienen entre sus actividades la siembra de cultivos de uso ilícito. Sin embargo, la mayor parte de estos acuerdos se han incumplido, bien sea por la falta de gestión o de recursos o como efecto de las fumigaciones realizadas con posterioridad a los mismos. Experiencias sobre el particular, referidas al departamento del Putumayo, se observan en los exiguos avances de los compromisos acordados como consecuencia de las marchas cocaleras[3]  o las aspersiones realizadas a finales de diciembre de 2000, que afectaron varios proyectos financiados por agencias nacionales e internacionales, hechos que fueron denunciados por este organismo, mediante la Resolución defensorial No. 4 de 2001.

3.      Atribuciones de la Defensoría del Pueblo

En desarrollo de la Constitución Política (artículo 282) y de la Ley 24 de 1992, le corresponde al Defensor del Pueblo velar por el ejercicio y vigencia de los derechos humanos,  y formular  las recomendaciones y observaciones a las autoridades y a los particulares en caso de amenaza o violación a los mismos.

II.     Compromisos estatales

El actual Gobierno, con el objeto de librar al Putumayo del cultivo de coca, ha propiciado –con recursos provenientes del presupuesto nacional, del Gobierno norteamericano en el marco del Plan Colombia y del Banco Interamericano de Desarrollo -, entre otras iniciativas, la (1)  suscripción de 33 pactos de erradicación manual y voluntaria, entre los cuales se encuentran dos con los indígenas, el segundo de ellos denominado el Acuerdo mutuo para la sustitución de cultivos de uso ilícito de coca: Plan Integral Raíz por Raíz.

Los aludidos pactos incluyen el componente de seguridad alimentaria, los proyectos productivos regionales, los proyectos de mediano y largo plazo, y el programa de iniciativas locales de erradicación temprana.

Estos programas – promovidos y ejecutados por diferentes entidades gubernamentales  -, en los términos del citado Plan Antidrogas, del Plan Colombia  se orientan al logro de la paz y la búsqueda de la justicia social.

Es por ello que en los pactos se expresa, textualmente, que corresponden a “la búsqueda de una solución más humana al problema de los cultivos ilícitos y la construcción de una sociedad económica, social y políticamente justa”, en una estrategia que se basa en la participación y en la generación de mutua confianza.

Pese a que, como lo señaló esta entidad en el Informe Estrategia de Desarrollo Alternativo y Pactos Voluntarios para la Sustitución de los Cultivos Ilícitos del 4 de diciembre de 2001,  éstos pactos se han enfrentado a múltiples dificultades, no por ello dejan de constituirse en un acuerdo de voluntades entre los cultivadores y el Gobierno, a través de los cuales, además, de imponer obligaciones, se generan nuevas expectativas en la población putumayense.

A juicio de la Defensoría, las trabas en la puesta en marcha de los pactos no puede endilgarse en forma exclusiva a los campesinos e indígenas que  siembran coca; pues existen otros factores que han limitado su ejecución como la difícil situación de orden público y la falta de presencia del Estado. Sobre estas situaciones señaladas por esta institución, también se han pronunciado entidades del Gobierno norteamericano, particularmente la General Accounting Office – GAO y el Departamento de Estado.

A continuación se hará una breve descripción del proceso de avance de los citados proyectos, incorporados en los pactos a que se ha hecho referencia, con el ánimo de contribuir al análisis del CNE.

1.      Seguimiento de los compromisos asumidos por el Gobierno y los beneficiarios.

A través de los pactos, el Gobierno asumió compromisos a corto, mediano y largo plazo, así como la identificación dentro de los seis meses siguientes, de los proyectos complementarios (vías, saneamiento básico, electrificación, entre otros).

De otra parte, en los acuerdos en comento se definieron las siguientes obligaciones comunes, con el fin de asegurar su cumplimiento

-        Conformación de Veedurías

Con el objeto de realizar el seguimiento y evaluación de los pactos, las partes, en forma consensuada, establecen la conformación de veedurías en las veredas e inspecciones integradas por miembros de las comunidades. Les corresponde a dichas veedurías hacer el seguimiento de los compromisos y establecer el grado de avance de los mismos.

-        Participación de un organismo internacional

Para la verificación de los referidos pactos, el Gobierno se obligó a vincular un organismo internacional que, conjuntamente  con una organización integrada por la comunidad y con una entidad gubernamental, debía realizar el “seguimiento y evaluación” y presentar informes trimestrales sobre los resultados del proceso. El objetivo de esta presencia  internacional era contar con una intervención ajena a las comunidades y al Gobierno en  el seguimiento de los compromisos. Hoy, veinte meses después de la firma del primer pacto, no se cuenta  con dicho organismo. Esto dificulta una evaluación objetiva e imparcial de los resultados del programa de erradicación manual y voluntaria.

A renglón seguido se formulan algunos comentarios sobre los diferentes proyectos que se están llevando a cabo en ese Departamento.

1.1    Proyecto seguridad alimentaria

a.      Plazo para la erradicación.

En cada uno los pactos suscritos entre el Gobierno y los campesinos, colonos e indígenas se acordó que la erradicación manual se llevaría a cabo  en los doce (12)  meses siguientes a la entrega  del primer desembolso. Por lo tanto, la fecha del 27 de julio señalada por el Gobierno para la terminación del referido plazo no se ajusta al momento de suscripción de los pactos ni a lo acordado en ellos[4]. Los 33 pactos se firmaron en el lapso comprendido entre el 2 diciembre de 2000 y el 31 de julio de 2001: uno en el 2000 (Puerto Asís), tres en enero, dos en marzo, ocho en abril, doce en mayo, seis en junio y dos en julio 31 (Puerto Leguízamo). Por lo tanto, no puede definirse una sola fecha de inicio y terminación para todos los acuerdos, menos cuando ésta es anterior a la firma de los dos últimos. De otra parte, como ya se indicó, en los pactos se estableció textualmente que el período de un año se contaba a partir de los desembolsos.

b.      Compromisos gubernamentales

b.1     Impulsar, a través de las entidades operadoras,  procesos de capacitación y organización campesina. Se indica que el apoyo de este proceso “será de inmediata ejecución para garantizar el normal desarrollo” de los pactos.

A pesar de lo dispuesto, el proceso de selección y contratación de las organizaciones no gubernamentales – ONG- encargadas de cumplir esta función, fue dispendioso y complejo. Por vía de ejemplo, la vinculación con Fundaempresa, primera ONG contratada, sólo se realizó algunos meses después de la firma en Puerto Asís, una de las áreas de su trabajo.

De otra parte, existieron tropiezos en la entrega de los recursos a las organizaciones, de manera tal que en septiembre de 2001, únicamente Fundaempresa había recibido un anticipo de quinientos millones y se encontraba en trámites de su legalización.

De lo señalado se colige que la implementación de la actividad descrita no se realizó en los términos definidos en los convenios.

b.2     Financiar, “de forma inmediata”, el proyecto de seguridad alimentaria, consistente en la transferencia de dos millones de pesos a cada familia beneficiaria.

Al igual que en la anterior obligación, el proceso de entrega de estos recursos tampoco ha sido expedito, debido, entre otras razones, a la demora en la contratación y entrega de recursos a las ONG, los inconvenientes en la identificación de los beneficiarios y de los proyectos por financiar, la falta de titulación de las tierras, la superposición de áreas protegidas y las amenazas de los actores armados que dificultaban el proceso. Es así, como el trámite previsto para identificar las propuestas no se dio en el lapso definido (un mes y quince días).

Todo ello originó que, a mediados de marzo del año en curso, transcurridos casi catorce meses después del pacto de Puerto Asís,  sólo se había efectuado la entrega total o parcial a 9.077 familias localizadas en los municipios de Mocoa, Puerto Asís, Villa Garzón, Valle del Guamuéz, Puerto Caicedo, y Puerto Guzmán, (el 24% de los 37.775 beneficiarios)[5]. Lo anterior corresponde al 21% del total de los recursos previstos para los proyectos de seguridad alimentaria.

b.3     Apoyar  la comercialización

De conformidad con los citados convenios, en el término de cuatro meses a partir de su suscripción, se conformaría, para cada una de ellos, un ente encargado de la transformación,  conservación y comercialización de los productos derivados de los proyectos aceptados.

No obstante que la Defensoría desconoce si estas entidades se constituyeron, las situaciones antes descritas permiten suponer que su acción tampoco se ajusta a lo estipulado en los acuerdos.

c.       Compromisos de los beneficiarios

Los suscriptores de los pactos asumieron la obligación de “erradicar manual y voluntariamente el ciento por ciento de los cultivos ilícitos en un plazo de un año, contabilizado a partir del primer desembolso correspondientes (sic) al proyecto de seguridad alimentaria”.

En la medida en que no se han realizado los desembolsos a todos los beneficiarios de los pactos, no se les puede exigir el cumplimiento del citado compromiso.

1.2    Plan Integral  Raíz por Raíz por la Pervivencia de los Pueblos Indígenas

Esta iniciativa que empezó a concertar hace más de cuatro años con los indígenas del Putumayo, se plasmó en un acuerdo el 26 de julio del año anterior con un aporte, previsto de 33 mil millones de pesos. A la fecha, doce meses más tarde, únicamente se han invertido 3 mil millones, equivalentes al 9,09%[6]. Ello pese a que, en diciembre de 2000, varios proyectos concertados con los indígenas dentro de la formulación de su plan de vida, se vieron afectados por las operaciones aéreas de erradicación[7].

1.3    Proyectos Productivos Regionales

Adicionalmente a la fase de seguridad alimentaria, el Gobierno se comprometió a “financiar (…) proyectos productivos generadores de ingreso en el mediano y largo plazo”. Para el efecto, en cada uno de los pactos se describen las iniciativas susceptibles de ser apoyadas  con el fin de revisar su viabilidad y financiamiento, en un plazo de seis meses contados a partir de su suscripción. Se indica en los acuerdos que la asistencia técnica que se requiere para ello “será de responsabilidad del Estado”, al que además le corresponde la coordinación con las diferentes instancias locales. Entre las iniciativas aceptadas, que corresponden a estudios anteriores, se encuentran los siguientes cinco proyectos regionales: (1) desarrollo integral del cultivo de caucho, (2) apoyo a las asociaciones productoras de plátano, (3) proyecto de palmito, (4) ganadería de doble propósito y (5) proyecto de pimienta. En marzo pasado, los dos últimos no se habían iniciado. Con respecto a los (3) primeros, la inversión prevista era de US $ 3.741.440,72, de los cuales al mismo mes se había ejecutado US $ 441.220,10, es decir el 11,8%[8].

Como se observa, aun cuando se trataba de iniciativas anteriores, el grado de ejecución de las mismas es bastante reducido, con lo cual el objetivo de generar ingresos se ha satisfecho de forma muy incipiente.

1.4           Proyectos complementarios de mediano y largo plazo

Prevén los pactos el compromiso por parte de la comunidad y del Gobierno de evaluar la pertinencia y efectividad de proyectos en el sector vial, educativo, salud y saneamiento básico y electrificación. Estos proyectos una vez priorizados por las comunidades se financiarían por parte del Estado, con recursos del presupuesto o de la cooperación internacional.

En la medida en que no se dispone de la información sobre todos los proyectos que hacen parte de este componente y su estado de ejecución[9], a continuación se hará referencia únicamente a los financiados por la Agencia para el Desarrollo Internacional -AID, que son ejecutados por Chemonics. 

La inversión programada para los citados proyectos, denominados PILDAET es de $ 83.894.831.650, de los cuales a marzo se habían desembolsado el 21%[10], correspondientes a 21 proyectos distribuidos así: en áreas institucionales (2), de infraestructura (1), productivos (15), y protección y conservación del medio ambiente y de los recursos naturales (1).

Ante la baja ejecución de dicha inversión originada, según informes de autoridades norteamericanas, en la limitada capacidad del Estado de hacer presencia en las zonas objeto seleccionadas, surge la inquietud de los avances de otros proyectos complementarios, priorizados por las comunidades y comprometidos por el Gobierno. A lo anterior se suma que muchos de esos proyectos requieren permisos y licencias ambientales y, que, además,  en algunos casos, deben ser objeto de consulta con las comunidades étnicas, lo que implica trámites que requieren más tiempo. 

1.5    Programa de Iniciativas locales de Erradicación Temprana

Este programa se inició a finales del año pasado con la conformación de nueve fondos municipales de desarrollo alternativo, en igual número de municipios. Para ello la AID destinó $ 36 mil millones de pesos, de los cuales se ha ejecutado el 8%, no obstante que se han presentado 148 proyectos.

2.      Conclusiones:

2.1    Como se observa, la ejecución de recursos y el avance de los proyectos señalados es aún incipiente, sin embargo son grandes las expectativas de las comunidades en el cumplimiento de las ofertas y compromisos de las autoridades nacionales y de los organismos internacionales.

2.2    De lo expuesto anteriormente se desprende que el término fijado para la eliminación de los cultivos, no es de exclusiva responsabilidad de los beneficiarios de los pactos, y, por lo tanto, se requiere evaluar, en cada caso, las respectivas causas y responsabilidades, no sólo en lo relacionado con la fase de seguridad alimentaria, sino, también de los demás componentes previstos en los pactos. De lo contrario, se estaría presumiendo la falta de voluntad y buena fe de los campesinos, colonos e indígenas.

Por lo tanto, en el evento de que se ordene la aplicación del Programa de Erradicación Aérea con Químicos, sin que el CNE realice la evaluación propuesta en esta comunicación de todos los proyectos en la zona, se vulneraran los derechos humanos de los habitantes del Putumayo.

Igualmente, se repetirían experiencias de incumplimiento de acuerdos entre el Estado y las comunidades, con lo cual se contribuye a aumentar la desconfianza  en las instituciones estatales y a agudizar el conflicto interno armado que vive el país.

En este sentido, en la citada Sentencia, la Corte Constitucional indicó “El incumplimiento de este tipo de obligaciones [asumidas en virtud de pactos o convenios], resta credibilidad y legitimidad a la acción del Estado, frustra las aspiraciones legítimas de la comunidad, alienta las soluciones violentas a sus reclamaciones y, además, es contrario a la filosofía que emana del preámbulo de la Carta y al principio de la buena fe (art. 83 C.P.). El Estado Social de Derecho no sólo demanda de éste la proyección de estrategias (sic) para dar soluciones a las necesidades básicas de la comunidad en lo social y en lo económico, sino que exige acciones concretas para satisfacerlas; por lo tanto, la oferta o el compromiso estatal para atender en concreto dichas necesidades requiere ser traducido a la realidad, más aún cuando se trata de proteger o amparar derechos fundamentales”.

Agradezco a usted, señor Ministro y a los demás miembros del Consejo Nacional de Estupefacientes, la atención que presten a esta solicitud.

Cordial saludo,

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Defensor del Pueblo

Copias:Vicepresidente de la República

 Miembros del Consejo Nacional de Estupefacientes
 Consejero para la Convivencia y Seguridad Ciudadana
 Gobernador  del Departamento del Putumayo
 Directora del Plan Nacional de Desarrollo Alternativo
 Directora del Fondo de Inversiones para la Paz