Bases del Plan Nacional de Desarrollo

Capítulo I - Brindar seguridad democrática

(extractos)

 

            2. Combate al problema de las drogas ilícitas y al crimen organizado

Entre 1980 y 2001, el área cultivada con coca en el país pasó de 3.500 a 144.807 hectáreas, lo que indica un crecimiento del 25,6% anual. Este aumento vertiginoso coincide con la reducción de  esos cultivos en Perú y Bolivia. Colombia en la actualidad produce más del 70% de la hoja y de la cocaína. Del total nacional el 72,8%^[1] se sitúa en la región andina. En menores proporciones, el país produce marihuana y heroína. Colombia se convirtió en el cuarto productor mundial de opio con un área total cultivada de amapola de 4.273 hectáreas (gráficos 5 y 6)^[2].

La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en los departamentos de Putumayo (37%), Guaviare (15%), Caquetá (14%), Meta (7%) y Norte de Santander (7%). Por su parte, los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26%), Nariño (25%), Tolima (18%), Huila (16%) y Cesar (8%).

 

Gráfico 5

Evolución de los cultivos ilícitos en Colombia

 

Gráfico 6

Composición de los cultivos de coca en Bolivia, Colombia y Perú

 

En términos económicos, la producción de hoja de coca asciende a 327 mil toneladas al año, transformables en 634 toneladas de base de coca con un valor aproximado de US$576 millones al año. A su vez, esta base de coca puede generar 604,2 toneladas de cocaína con un valor en ingresos netos esperados del orden de US$1,758 millones^[3]. En cuanto a los cultivos de amapola, estos producen 57,1 toneladas de látex, de las cuales se extraen 4,9 toneladas de heroína con un valor en ingresos netos esperados de US$176 millones al año^[4].

A pesar de localizarse en zonas marginales de baja aptitud agrícola, los cultivos ilícitos subsisten dada la elevada rentabilidad del negocio en las fases de comercialización y distribución, y por su condición de cultivos no perecederos, lo que favorece su recolección, transporte y comercialización. Aunque en los primeros eslabones de la cadena^[5]el negocio no ofrece un margen sustancial de ganancia para los cultivadores y procesadores^[6], la expansión de la frontera agrícola está determinada por una poderosa estructura de producción en cadena que garantiza la disponibilidad de recursos para cultivar, procesar y distribuir el alcaloide.

La inserción creciente tráfico ilícito de drogas en el país ha proporcionado una fuente abundante y estable de financiación a los grupos armados ilegales lo que les ha permitido incrementar su pie de fuerza y expandir sus actividades militares^[7]. La protección de mayores extensiones de cultivos ilícitos por parte de las organizaciones armadas y el control del comercio local de la droga^[8], incrementó la producción bruta de cocaína. Así, esta actividad se constituyó en una de las principales fuentes de recursos para estas organizaciones. Se estima que entre 1991 y 1996, US$470 millones que representan el 41% de los ingresos de las Farc provino del negocio ilegal de las drogas. Así mismo, se estima que los grupos de autodefensa obtienen cerca de US$200 millones, un 70% de sus ingresos, de estas actividades.

La expansión del tráfico de drogas ilícitas, también ha permitido a los grupos armados incrementar la intensidad de sus acciones. La presencia activa de estos grupos^[9], medida a través de municipios afectados por acciones armadas, aumentó un 60%, al pasar de 223 localidades en el periodo 1990-1994, a 393 municipios entre 1995 y 2001 (Gráfico 7).

 

Gráfico 7

Evolución de la intensidad del conflicto y de los cultivos de coca

 

En materia de erradicación, entre 1998 y 2001, se fumigaron un total de 254.783 hectáreas, es decir, un promedio de 63.696 cada año. Esto indica una tasa de crecimiento de hectáreas fumigadas de 32,62% para dicho periodo. Si se contrasta esta tendencia con la caída en el número de hectáreas cultivadas, se puede sugerir que esta actividad represiva empieza a mostrar los resultados esperados: la tasa a la que se destruyen hectáreas cultivadas, supera la tasa a la que se siembran.

En cuanto a las labores de interdicción a cargo de la Fuerza Pública, entre 1998 y 2001, se evitó la llegada a los mercados nacionales e internacionales de 1.796 toneladas de coca (449 al año) gracias a la incautación de hoja, base, y cocaína. Esto supone una tasa de crecimiento en la interdicción del 22,63% entre 1998 y 2001. De otro lado, entre 1998 y 2001 las capturas crecieron en un 714%, mientras que la destrucción de laboratorios y pistas creció 424,6% y 41% respectivamente, en el mismo periodo.

Finalmente, además de la invaluable pérdida de vidas de numerosos funcionarios y agentes en la represión de las distintas actividades que conforman el problema mundial de las drogas ilícitas y los delitos relacionados, este problema le ha generado al país, desde 1995, costos aproximados de $11,38 billones de pesos, equivalentes a un 1,08% anual del PIB de 2000^[10]. Este costo incluye, entre otros, gastos del gobierno en la ejecución de la política de contención, pérdida de productividad de los consumidores, pérdida de capital humano por muertes prematuras a causa de las drogas, factores utilizados en la producción de estupefacientes y gastos del Gobierno en la ejecución de la política.

Para resumir, el problema de las drogas ilícitas produce efectos nocivos sobre la gobernabilidad democrática como resultado de la intensificación de la lucha armada, el deterioro de la economía, el debilitamiento de las instituciones, de las redes de la organización social y de la confianza. Por lo tanto, el Gobierno Nacional se propone fortalecer la estrategia de combate a dicho problema y los delitos relacionados a través de un enfoque de cadena que permita desarticular las diferentes fases que hacen parte del negocio y obtener una mayor integralidad y eficacia de las acciones adelantadas.

Ante el explosivo aumento de los cultivos ilícitos y la producción de drogas, la estrategia reforzará los mecanismos de interdicción sistemática, incluyendo el control al lavado de activos y al tráfico de armas. Adicionalmente, fortalecerá las acciones de control a los cultivos ilícitos a través de la erradicación forzosa y voluntaria y dará mayor preponderancia a las acciones dirigidas a la extinción del dominio de bienes provenientes del tráfico de drogas.

La estrategia se complementará con acciones de desarrollo alternativo orientadas a proveer opciones lícitas para que los pequeños cultivadores se mantengan fuera del negocio. Dado el énfasis de la política de desarrollo alternativo en inversión productiva y social, esta se incluye como un componente de la estrategia de fortalecimiento institucional y desarrollo en zonas de conflicto.

Sobre la base de estas consideraciones, se propone una política de combate a los diferentes aspectos del problema de las drogas ilícitas, a saber: a) control a los precursores químicos; b) interdicción de la producción, la fabricación y el tráfico; c) desarrollo de políticas para la reducción de la demanda; y d) lavado de activos y el tráfico ilícito de armas (Gráfico 8).

 

Gráfico 8

Estrategia integral de combate a las drogas ilícitas

 

 

                  a. Desarticulación del proceso de producción, fabricación, comercialización y consumo de drogas

 

i. Control a cultivos ilícitos

 

El principal mecanismo de control de cultivos será la erradicación, la cual contemplará dos modalidades: forzosa y voluntaria. La erradicación forzosa por aspersión aérea será el elemento disuasivo de la política frente a la vinculación de la población en el cultivo y estará orientada a la destrucción focalizada de las áreas que concentran la producción. Esta actividad se adelantará a través de tres fases integradas: detección, aspersión y verificación.

La detección tendrá por objeto identificar, caracterizar y especializar las áreas afectadas por cultivos, así como determinar las zonas de exclusión basada en imágenes satelitales e información del Sistema integrado de monitoreo de cultivos ilícitos. En la fase de aspersión se adelantarán operaciones planificadas de erradicación acompañadas por las autoridades ambientales y los organismos de control del orden nacional y departamental. Por último, en la fase de verificación se evaluará el cumplimiento de los parámetros técnicos y se elaborarán los informes de resultados de la operación. Para asegurar el éxito de estas actividades, el Gobierno reforzará los sistemas de información satelital y la capacidad logística para incrementar la precisión y eficacia de las labores antinarcóticos.

Por su parte, la modalidad de erradicación voluntaria pretende estimular la desvinculación de los productores a través de acuerdos colectivos de erradicación y no resiembra sobre la base de mecanismos claros de verificación y sanción. Esta modalidad se articulará con los programas de desarrollo alternativo, los cuales harán énfasis en la sustitución de cultivos a través de proyectos de desarrollo forestal, restauración del bosque y servicios ambientales bajo esquemas de subsidios condicionados a la reducción en el área afectada.

 

ii. Control al lavado de activos y extinción de dominio

 

La proliferación de actividades delictivas como la extorsión, el secuestro, la evasión fiscal, el contrabando y principalmente el problema de las drogas ilícitas han contribuido al incremento de delitos relacionados con el lavado de activos. Se calcula que durante los últimos tres años, entraron al país aproximadamente US$5,855 millones^[11] como producto de la repatriación de los ingresos de narcotraficantes, equivalentes a 2,4% del PIB anual y a 22% de las reservas internacionales que posee el Banco de la República. Los efectos de la entrada de este dinero al país pueden traer como consecuencia perturbaciones en el mercado de divisas y de otros activos financieros, contrabando, subfacturación de importaciones, entre otras.

Para enfrentar este problema, el Gobierno Nacional fortalecerá las disposiciones en materia de prevención relativas a fiduciarias, cooperativas solidarias y financieras y, adicionalmente, reforzará las instancias institucionales especializadas en la detección, control y penalización, teniendo en cuenta las exigencias del Grupo de Acción Internacional contra el Lavado de Dinero.

Como complemento de lo anterior, se continuará con el proceso de mejoramiento del reporte de operaciones sospechosas y se mejorará el sistema de alertas a cargo de la Unidad Central de Extinción de Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación. Igualmente, se desarrollarán estrategias para evaluar los factores de riesgo para la detección del lavado de activos en el sistema bancario, se reforzarán los mecanismos de cooperación internacional en investigaciones y acciones judiciales y, finalmente, se diseñará un programa de capacitación a jueces en materia de lavado de activos.

En relación con la extinción de dominio de los bienes de los traficantes de drogas ilícitas, se buscará dinamizar la acción judicial que permita transferir el derecho a favor del Estado de un total de 38.400 bienes^[12], entre vehículos e inmuebles rurales y urbanos que a la fecha han sido incautados y puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes para su administración y cuidado.

El Gobierno ha modificado la legislación para independizar el proceso que se le inicia a los bienes de aquel que se le sigue a los sindicados. Por último, se implementará un sistema de información que permita identificar y caracterizar los bienes y activos que sean incautados y puestos a disposición del Estado, de manera que puedan convertirse de manera rápida en una fuente de recursos para la ejecución de distintos programas o proyectos relacionados con el combate al problema y sus efectos.

 

iii. Prevención del consumo de drogas

 

El consumo de drogas en Colombia viene en aumento. Mientras en 1996 se estimó que el 0,9% de la población entre 10 y 24 años había consumido cocaína alguna vez en la vida, en 1999 esta proporción ascendía a 3,5%, y para 2001 llegaba al 4,5% ^[13]. El consumo de marihuana presenta un comportamiento similar: para 1996 un 5,4% de los colombianos en dicho rango de edad había probado esta droga al menos una vez en su vida, y para 1999 lo había hecho el 9,2%, cifra que permaneció constante hasta 2001. Además, en este periodo, el consumo de otras sustancias psicoactivas legales como el tabaco, el alcohol y los tranquilizantes creció en proporciones similares. Este panorama empeora con la entrada al mercado colombiano de las llamadas drogas sintéticas como el éxtasis, cuyo poder adictivo es mucho mayor al de las drogas de origen natural y la facilidad de su producción y tráfico aumenta el riesgo de incrementar su consumo. El costo asociado con el consumo de drogas, generado por la pérdida de capital humano, pérdida de productividad laboral y escolar, gastos en atención de emergencias y tratamiento, se estima en $750.790 millones de pesos^[14].

La estrategia del Gobierno Nacional para la prevención del consumo de drogas abordará el campo educativo, laboral, familiar y comunitario, con la activa participación de la ciudadanía y las entidades gubernamentales y no gubernamentales que trabajan el tema.

Adicionalmente,

• Se robustecerán las medidas que controlen a los centros o instituciones de atención, tratamiento y rehabilitación integral del consumo de sustancias psicoactivas, tanto públicas como privadas.

•  Se impulsará la investigación, la evaluación y los sistemas de información, esenciales en la toma de decisiones y seguimiento de políticas relacionadas con la prevención, tratamiento y rehabilitación.

• Finalmente, el Gobierno Nacional continuará en la búsqueda de cooperación internacional, para intercambiar experiencias con otros países en la implementación de políticas frente al consumo.

 

iv. Interdicción y control al tráfico de armas

 

La interdicción será sistemática y estará dirigida a controlar el comercio ilegal de insumos y drogas, desmantelar los laboratorios para el procesamiento, interceptar los medios de transporte (aéreo, marítimo, fluvial y terrestre); e incautar los recursos generados por el tráfico de drogas ilícitas. Esto incluye, además, acciones para reducir el comercio ilegal de armas, factor facilitador de la dinámica expansiva del problema de las drogas en Colombia.

Para ello, el Gobierno se propone fortalecer la capacidad del Estado a través del entrenamiento de su personal y la dotación de equipos especializados que permitan realizar un control efectivo que incremente las tasas de incautación y decomiso. Adicionalmente, para que la interdicción se convierta en el eje de la estrategia antinarcóticos, se fortalecerá la organización operativa de los tres componentes de la Armada Nacional, integrado por las unidades de superficie, submarinas y aéreas; por la Infantería de Marina y el de Guardacostas. De la misma manera, se buscará mejorar la infraestructura operativa de la Fuerza Aérea Colombiana, entidad que continuará con las operaciones de interdicción aérea contra el problema de las drogas ilícitas y las misiones de vigilancia permanente, inteligencia y reconocimiento a lo largo y ancho del territorio nacional.

Igualmente, se convocará la acción internacional y se demandará una mayor capacidad de los países para fortalecer los sistemas de inteligencia y cooperación para restringir el tráfico ilegal de precursores químicos, detectar las rutas y controlar el lavado de activos. Así mismo, se continuará la gestión de cooperación internacional para obtener financiación y donaciones de equipos que mejoren la dotación de la Fuerza Pública y, se buscará apoyo financiero y asesoría técnica para mejorar el entrenamiento militar para las labores antinarcóticos que adelantan las Fuerzas Militares y la Policía.

Paralelamente, el Gobierno colombiano desarrollará una ofensiva diplomática tendiente a negociar instrumentos bilaterales con los países fronterizos para mejorar los controles sobre las rutas de acceso de armas, municiones y explosivos, y apoyará las iniciativas de orden global para regular la importación y exportación de armas de fuego, sus partes, componentes, accesorios, municiones y explosivos.

En cuanto al tráfico ilegal de armas, el Gobierno Nacional desarrollará una serie de acciones puntuales. En el país, dentro del marco de la política de Seguridad Democrática, se pondrá en marcha un sistema de registro unificado de armas de fuego y se incorporará a la legislación nacional la Convención Interamericana contra la Producción y Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones y Explosivos y otros materiales relacionados. Así mismo, a través del Departamento de Control al Comercio de Armas, Municiones y Explosivos del Comando General de las Fuerzas Militares, se pondrán en marcha los procedimientos contemplados en el reglamento modelo de la OEA para el control del tráfico internacional de armas, sus partes y componentes, y municiones.