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LA REFORMA AL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO
BREVE COMPARACION DE PROPUESTAS
Jaime Martínez R [*]
Actualmente se destacan dos visiones respecto a la forma como debe reformarse el sistema general de pensiones vigente en el país: una ortodoxa, en la que prevalece el pragmatismo de las finanzas publicas (con la meta de disminuir lo que más se pueda el déficit), la provisión de flujos financieros para la intermediación hacia un mercado de capitales más moderno, y la progresiva eliminación de subsidios para que cada persona tenga un beneficio pensional producto de su esfuerzo individual.
Y una de corte social en la que se coloca como resultado final la cobertura universal de la pensión sobre la tercera edad, al tiempo que cada vez se responsabilice menos a las finanzas publicas del financiamiento de estos gastos. Este segundo aspecto implica que se debe procurar el equilibrio entre los aportes de los afiliados y los beneficios pensionales que se deriven del periodo de cotización durante su respectiva vida activa, aunque con la advertencia de minimizar la contracción de los beneficios. Por lo demás, esta visión considera que la administración de los recursos recaudados (como flujos y reservas) del sistema puede ser ejercida por entes de carácter publico y privado, sin discriminación ninguna.
Mientras la primera visión se traduce en una propuesta de reforma que profundiza el objetivo de la ley 100, en cuanto el fortalecimiento del régimen de ahorro individual y el marchitamiento del régimen de prima media; la segunda visión se manifiesta en una propuesta que cambia el énfasis del sistema hacia los fondos de capitalización individual, obligando a distribuir los aportes de los afiliados entre un fondo común de prima media y los fondos individuales, en términos complementarios y no competitivos como lo estableció la ley 100.
Esta confrontación de propuestas tiene tras de sí una problemática no resuelta por la ley 100/1993: una elevada deuda a cargo de las finanzas publicas que en opinión del ministerio de Trabajo y del ISS se agrava cada vez con la expedición de bonos hacia las AFPs, con el aumento de la garantía de pensión mínima debida a la estructura salarial del país y por el debilitamiento del régimen de prima media a favor del régimen de ahorro individual. En opinión del enfoque ortodoxo, la responsabilidad del hueco fiscal se origina en el desbalance mismo de los aportes de los afiliados frente a los beneficios pensionales, del cual se benefician con mayor grado la población en transición definida por la ley 100. Y el sostenimiento de un régimen de prima media ocasiona en el largo plazo, a pesar de ajustes en parámetros de aportes y beneficios, un déficit inevitable que deberá asumir al cabo las finanzas publicas.
Otros dos aspectos de la problemática no resuelta, que llaman la atención en forma asimétrica por parte de las propuestas gubernamentales, se refieren a la cobertura y al pasivo pensional de los servidores públicos. El fracaso de la cobertura de la protección pensional por parte de la reforma de 1993 parece no ser preocupación del enfoque ortodoxo pero sí de la visión social. La magnitud del pasivo sobre las finanzas publicas debida a los regímenes exceptuados, a los regímenes especiales y a los servidores públicos del orden territorial[1] han recibido la atención parcial por parte de las autoridades fiscales pero no en forma decidida; para los directivos del sector social este aspecto no es de prioridad, como si lo son otros del sistema general.
En competencia abierta, pero en opinión de algunos actuarios en términos desfavorables para el ISS, la ley 100 /1993 constituyó dos regímenes: uno de prima media y otro de ahorro individual. El primero conocido como de prestación definida en la medida que el afiliado conoce de antemano el nivel de pensión que puede obtener dados un nivel de cotización y un tiempo de mantenerla. En el segundo el afiliado conoce cuanto debe cotizar, y durante cuanto tiempo, pero el nivel pensional que puede lograr depende de la tasa de rentabilidad que logre el manejo fiduciario de sus ahorros, durante el tiempo que dure la constitución de su ahorro individual.
La población trabajadora debe forzosamente cotizar a cualquiera de los dos regímenes, selección que es de libre escogencia aunque excluyente entre sí. Por eso los dos regímenes son competitivos entre sí.
Las dos principales exposiciones sobre la necesidad de reformar el sistema general de pensiones coinciden en que la problemática actual radica en dificultades financieras, en la baja cobertura del sistema, y en un progresivo efecto negativo sobre las finanzas publicas. Pero en tanto un enfoque atribuye la problemática a lo tímido de la ley 100 por no permitir una reforma radical hacia Ahorro Individual estilo la reforma Chilena, los defensores de la existencia de un régimen de prima media atribuyen la problemática a la reforma de la situación que regía hasta 1993. Estos segundos, sin embargo, reconocen que retroceder a la situación previa a ley 100 no es la solución.
Visto problema por problema, en forma muy resumida, permitirá precisar las diferencias de enfoque sobre ellos.
Para los dos regímenes se estableció una garantía de pensión mínima- GPM equivalente al Salario Mínimo Legal para afiliados que al llegar a la edad de pensión y habiendo cumplido los requisitos básicos, sus aportes no son suficientes para obtener tal pensión. Dos aspectos sobresalen en este componente de la reforma del año 1993: esta garantía se ha constituido en factor significativo y progresivo para un mayor gasto a cargo del fisco nacional; y, en segundo lugar, los defensores del régimen de prima media atribuyen este mayor costo a cargo de las finanzas publicas solo en el caso de la garantía para afiliados del régimen de ahorro individual, arguyendo que la solidaridad intergeneracional y la solidaridad redistributiva contenida en la prima media financian el complemento de pensión a sectores con mayor fragilidad de aportes.
En cifras esta confrontación de afirmaciones gira en torno a los $10.2 billones de 1999[2]. Esta cantidad es a cargo de las finanzas publicas, dado que el Estado la asumió como garante del sistema general de pensiones. De acuerdo con el autor, esta estimación es de corte a la fecha sobre los afiliados a las AFPs; ello quiere decir que el gasto publico ocasionado en la GPM se extiende en el largo plazo pues su monto es permanente y progresivo en la medida que la tasa de reemplazo del régimen es de 40% sobre el Ingreso base de cotización, y la estructura salarial del país gira en torno a 2 sml, y además la fidelidad (y la densidad de aportes salariales) es muy baja: en el mas alto de los casos es de 60% de la vida laboral.
La razón de este pasivo se localiza no en la GPM sino en el elevado nivel que le estableció la ley 100. Esta opinión de los defensores del Ahorro Individual se sostiene en que en la mayoría de los países del mundo los pisos pensionales están por debajo del 50% del respectivo salario mínimo de esos mercados laborales. Y que las tasas de cotización en Colombia son sumamente bajas, las edades de pensión muy por lo bajo respecto a la esperanza de vida, y a otros elevados beneficios pensionales. De corregirse estos parámetros, se minimizaría este gasto fiscal.
Un segundo factor que se traduce en una deuda igualmente extendida en el tiempo y con cargo a las finanzas del Gobierno Central, corresponde a los bonos reconocidos a afiliados del ISS que se trasladaron a las AFP[3]. Los afiliados activos que cambiaron de régimen de prima media hacia Ahorro individual “cargaron” con un titulo valor que nominalmente les reconoce sus aportes hasta la fecha en el ISS. Las cifras iniciales cuantifican en 1.5 millones a esos afiliados, y ocasionan un reconocimiento que cuantificado actuarialmente gira alrededor de $35 billones estimado con corte 2.000[4].
Alrededor de esta cifra no hay acuerdo. Pero en principio, puede estar entre la señalada y $24.5 billones que estima la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda. Llegar a una cantidad mas depurada es un trabajo en proceso, pero lo esencial para este informe es que es el segundo factor más grande del pasivo con cargo al Presupuesto del país.
No obstante la aceleración de los pasivos pensionales a raíz de la ley 100, o la “sincerización de la deuda”[5], la cobertura de la afiliación y la protección efectiva pensional no aumentó realmente como se expuso en la aprobación de la reforma en 1993. En cifras absolutas la afiliación en el ISS y en las AFPs se duplicó entre 1990 1999: pasó de 3.7 millones a 7.9 millones de afiliados. Y en efecto, la primera cifra significaba ¼ de los ocupados entonces; la segunda cifra correspondió al 51% de los ocupados en este año[6]. Sin embargo, los afiliados que efectivamente se sostenían cotizando en forma activa en 1999 apenas eran la mitad de los registrados. Es decir, esta cifra comparada con la de 1990 es igual. La extensión de la cobertura realmente no sucedió.
Conforme se señala en el último documento citado, entre las razones estructurales que neutralizan las intenciones de aumentar la cobertura se encuentran las características que ha venido asumiendo el mercado laboral colombiano: las formas de vinculación laboral, los tipos de contratación, las formas de producción empresarial por partes (out sorcing, trabajos por productos), la temporalidad de los empleos, la rotación del empleo, las multiocupaciones, la contracción del empleo asalariado frente a otras posiciones y categorías ocupacionales.
Si la institucionalidad de la seguridad social no incorpora estos cambios, con las dinámicas que ellos conllevan, la afiliación será una proporción cada vez menor de las cifras de ocupación. Si bien las cifras de las ENH registran una proporción decreciente de asalariados afiliados a la seguridad social, esa proporción se vuelve mas pequeña y mas proclive a desaparecer en otras categorías ocupacionales; por ejemplo el Servicio Domestico y el Trabajador Independiente afiliado a la seguridad social literalmente no existe. En la contraposición entre la realidad ocupacional y la legislación sobre la afiliación con base en aportes de nomina de asalariados, se encuentra una de las razones centrales para el fracaso de la cobertura.
Constituido por dos pilares: uno de prima media y otro de capitalización individual. La afiliación a los dos pilares es obligatoria para toda la población activa con ingresos, obviamente estos como pago al factor trabajo. Una parte de la cotización, la aplicada a los ingresos mensuales en un rango con tope de tres salarios mínimos legales- sml, debe destinarse al pilar de prima media; y el aporte resultado de la cotización sobre el excedente de ingresos pero hasta 20 sml, debe hacerse a una cuenta de ahorro individual.
De acuerdo con sus expositores, el régimen de prima media permite alcanzar una pensión básica que puede oscilar entre un sml y 2.5 sml. Es decir, su propósito es universalizar la cobertura mas que conformar niveles pensionales diferenciales. Este último propósito individual puede lograrse mediante una pensión complementaria por medio de esfuerzos individuales en el régimen de capitalización, definido en el segundo pilar.
Las estimaciones iniciales coinciden en que actualmente en el país los trabajadores de hasta tres salarios mínimos significan alrededor de 85% de los afiliados al sistema general. Y los mismos cálculos aproximan que alrededor del 70 del recaudo de aportes se debe a estas cotizaciones. De modo pues que esta proporción serviría para fondear el régimen solidario, con el que se pagaría una fracción importante del pasivo pensional que se disparó con el desarrollo de la ley 100.
La propuesta nace de la consideración de que el modelo dual competido, establecido por la ley 100/1993, indujo el aceleramiento de un gasto publico debido a que le minó las bases de recaudo financiero con el que se mantenía en forma endógena el régimen de prima media. Al quitarle las bases de financiamiento, lo debilitó y comenzó un proceso de marchitamiento que se tradujo en la desfinanciación de sus pasivos actuales y de sus pasivos actuariales. El traslado de 1.5 millones de sus afiliados a las AFPs, y la absorción de parte de los nuevos en el mercado laboral, le disminuyó al ISS la base de sus aportantes y en consecuencia de sus recaudos. Es decir, le disminuyó por la base el fundamento intergeneracional.
De acuerdo con sus cálculos, queda desfinanciado el pasivo actuarial de sus 450.000 pensionados actuales (estimado en $33 billones) y el de sus actuales afiliados ($35 billones). Este desequilibrio resume entonces en $68 billones el pasivo actuarial que deberá asumir inmediatamente y a lo largo de los próximos 50 años el presupuesto del gobierno central, en caso de hacerse una reforma como la de enfoque ortodoxo.
En segundo lugar, y bajo el principio de que la esencia del régimen de prima media es la solidaridad intergeneracional, la instauración de un primer pilar universal obligatorio provee de recaudos básicos para responder por una pensión básica, pero con una amplia cobertura. Los primeros cálculos, con condiciones ligeramente ajustadas, registran la extensión de un primer pilar para el conjunto del mercado laboral (sumatoria de afiliados del ISS y de las AFPs) en equilibrio hasta el año 2023. Ese equilibrio se refiere a que garantiza pensiones de vejez entre 1 SML y 2.5 SML, con pensión a los 60 años (55 mujeres) y desde el 2006 a los 62 años (57 mujeres), con cotización del 11% y 12% desde el 2006[7]. Con 1000 semanas de cotización, y con 1300 desde el 2015.[8] La tasa de reemplazo puede empezar en 60% y no sobrepasar el 80% del Ingreso base de cotización de los últimos diez años de cotización
De acuerdo con las estimaciones mencionadas, el equilibrio implica que desaparece el gasto publico por la GPM, en la medida que en forma endógena el régimen ofrece esa garantía. Y el pasivo actuarial del régimen de prima media, provocado por la competencia entre los dos regímenes (que se vuelve complementario con la propuesta de pilares), se reduce a lo largo de 50 años a $11 billones. En su exposición, los promotores de este sistema aseguran que si existiera un aporte estatal por esta última cuantía, a lo largo de 50 años, el régimen prolonga su equilibrio hasta el año 2047. Su conclusión es que, dada la presión actual de gastos de distinta índole sobre las finanzas publicas, la propuesta de los pilares le elimina uno de los factores de mayor presión; y traslada al mediano plazo una discusión de ajustes sobre el sistema, por ejemplo con ajustes escalonados sobre parámetros de cotización y de beneficios. En resumen, en el corto plazo la descompresión sobre las finanzas publicas es del orden de $68 billones.
Dos beneficios adicionales de la propuesta consisten en la contracción del pasivo por bonos pensionales y en la vigorización redistributiva de la solidaridad. Parte de los derechos adquiridos reconocidos mediante bonos tipo A los reasumiría el régimen de prima media. Específicamente los de aportes hasta el presente de afiliados con base en IBC de hasta tres SML.Y en esa medida, no tiene porque convertirse en traslados a cuentas individuales. Solo se generarían por los aportes sobre la base de mas de 3 SML. Ese pasivo actuarial, estimado actualmente en $35 billones, se reduciría a $8 billones. Es decir, el alivio total de la presión sobre las finanzas publicas sería realmente de $95 billones en una perspectiva de 47 años.
La propuesta incluye un aporte adicional de un punto para salarios mayores de 4 SML, y de dos puntos para los ingresos mayores de 20 SML. El destino, es un fondo de solidaridad responsable de suministro de pensión a población de la tercera edad que no alcanza a acceder a una pensión de vejez, y que además carezca de apoyos familiares y de ingreso básicos.
Una visión sobre la eficiencia de un sistema pensional para Colombia parte de considerar que la actual problemática a resolver es el crecimiento de afiliados en el ISS, corregir los grandes beneficios para los afiliados considerados en la transición, el desequilibrio en la ecuación aportes y el cuadro de beneficios en la prima media e incluso de parámetros del régimen de ahorro individual (niveles de cotización bajos, edad de pensión inadecuada frente a la esperanza de vida en Colombia), y una PGM muy elevada.
Los impulsores de un sistema con prevalencia de Fondos de Ahorro Individual manifiestan que los ahorros individuales de los afiliados, con la instauración de un modelo de Pilares, pasarían a un fondo común de prima media. Estiman que actualmente ese traslado equivaldría a alrededor de $6 billones, es decir lo correspondiente al 90% del valor del sistema privado, porcentaje en el que estiman la cantidad de afiliados hasta con 4 SML.
Sobre esta cifra también existe una diferencia amplia entre expertos. No tanto en el porcentaje de afiliados con determinado numero de salarios mínimos como base salarial de cotización. Las diferencias de estimación se localizan en los montos de reservas adjudicables a unos y otros aportantes. Los actuarios del ISS estiman que las reservas correspondientes a afiliados con IBC (ingreso base de cotización) de hasta 3 SML equivalen a no mas del 74% de los $7 billones de las AFPs.
Pero en lo esencial, se plantean inquietudes sobre el modelo de pilares. Este sistema implica el fortalecimiento de un modelo de solidaridad entre generaciones, de manera que los jóvenes activos pagan las pensiones de los viejos que se van retirando. El fortalecimiento de un régimen de prima media es revertir lo avanzado en un modelo con cuentas de ahorro individuales, haciendo una redistribución de recursos privados. Los ahorros de los fondos privados se destinaran a fondear los pasivos pensionales adquiridos en el pasado. Este planteamiento se traslada al terreno jurídico, exponiendo dudas respecto a la violación del patrimonio privado, al revertir estos (los ahorro individuales) hacia un fondo publico como el de Prima Media.
La oposición a un régimen prima media se basa en que estos no se financian en el largo plazo. En la medida que la población envejece, hay menos activos por pensionado y al final las pensiones se tienen que pagar con recursos públicos; es decir, el sistema en sí mismo no se sostiene en el largo plazo. La ley 100 nació de esta verificación. Desde finales de los 80s se identificó la crisis del sistema de prima media administrado por el ISS.
Para resolver esta limitante, y al contrario de lo planteado en un sistema de pilares, debe corregirse lo que impidió la ley 100. Ajustar los beneficios pensionales y cancelar las altas cargas que le impuso el Congreso de la República (mesadas pensionales adicionales, PGM), y corregir los exagerados beneficios que se le atribuyeron a afiliados en transición.
La corrección de la ecuación aportes-beneficios pensionales se centra en los beneficios, dado que la coyuntura por la que transita la economía colombiana hace inviable los ajustes en cotizaciones, y además las circunstancias políticas le restan viabilidad a su consideración por los estamentos involucrados o afectados directamente.
Así es que la propuesta se resume en modificar parámetros como: aumentar la edad para pensión de vejez a 65 años(62 mujeres), las semanas de cotización a 1300, la tasa de reemplazo bajarla a 55% del IBL y aumentar el nivel pensional en la medida que se aumenten las semanas cotizadas. Los cambios en la transición se resumen en que se aumentan en diez años la edad que deberían tener los afiliados para beneficiarse de la transición establecida en la ley 100.
El componente de solidaridad introducido en la ley 100 desaparece en lo sustancial. En cambio, los recursos constituidos para tal fin se reorientan a financiar prioritariamente la Garantía estatal de pensión mínima -GPM.
Para evitar el crecimiento de pasivos actuariales con base en el régimen de prima media, los afiliados nuevos del mercado laboral deben hacerlo en cuentas de ahorro individuales.
Bibliografía
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