EL SISTEMA INTERNACIONAL DE FISCALIZACIÓN DE DROGAS Y LA “DOSIS DE USO PERSONAL”
EN COLOMBIA
Bernardo
PÉREZ SALAZAR[1]
En marzo de
2011 se cumplirán 5 décadas desde que la
Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 se abrió para la suscripción y
ratificación internacional. ¿Su
propósito?
Asegurar la disponibilidad de medicamentos esenciales preparados con base en
drogas
y sustancias psicotrópicas y, a la vez, controlar la
distribución ilícita de estos productos. Resultado de un consenso internacional
en reemplazo de nueve tratados vigentes hasta entonces[2],
la Convención estableció un sistema universal de fiscalización del cultivo,
fabricación, exportación, importación, distribución, comercio y posesión de
sustancias psicoactivas asociadas a la adormidera ó amapola (Papaver
somniferum), la hoja de coca (Erythroxylum
coca), y el cáñamo índico ó
mariguana (Cannabis
sativa).[3]
Entre otras sustancias controladas figuran decenas de derivados o preparados con
base en dichas plantas útiles como los concentrados de paja de adormidera, opio,
morfina, heroína, codeína, cocaína, ecgonina, y resinas, extractos y tinturas de
cannabis, entre otros.
Más de
100 de estas sustancias distribuidas en cuatro listas, cada una bajo un régimen
de control distinto, se contemplan actualmente en la Convención de 1961, luego
de su enmienda por el protocolo de 1972.
Con
la diversificación e incremento que se
registró durante las décadas de los 60 y 70
en el consumo de drogas sintéticas, entre ellas,
los estimulantes del sistema nervioso central como las metanfetaminas y
alucinógenos como el éxtasis, las tríptaminas semi-sintéticas como mezcalina y
LSD, los opiáceos sintéticos como la metadona, y sedantes como la metacualona,
en 1971 se abrió a suscripción la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas
para
someter a control otro centenar de sustancias sintéticas
con
medidas destinadas a prevenir el desvío de productos
lícitos hacia mercados y usos ilícitos. A finales de la siguiente década, en
1988, se suscribió la Convención sobre Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas y
Sustancias Psicotrópicas, con el propósito de integrar otras medidas para
combatir el tráfico de drogas, entre ellas, el control del lavado de dinero y la
desviación de precursores químicos utilizados en la fabricación de drogas
ilícitas. Contempla esta última convención, además, acuerdos de cooperación
legal mutua entre los países e incrementa el nivel de exigencia de las
obligaciones contraídas por los Estados en la aplicación de sanciones penales
para combatir todos los aspectos de la producción, posesión y tráfico de drogas[4]
Como resultado de estas tres convenciones
internacionales, hay establecido hoy un mecanismo internacional de alcance
prácticamente universal[5]
que armoniza enfoques en torno al control de estupefacientes y se traduce en
legislaciones nacionales casi idénticas a lo largo y ancho del mundo en relación
con:
·
los
regímenes de control aplicables a las sustancias y drogas fiscalizadas y
precursores químicos utilizados en su fabricación; y
·
la
obligación de los Estados firmantes de establecer y mantener infraestructuras
institucionales a cargo de la clasificación y aplicación de controles
establecidos para el comercio y uso lícito de sustancias y precursores
fiscalizados; prevenir, tratar y rehabilitar la drogodependencia; penalizar y
sancionar como delitos graves el tráfico de estupefacientes y conductas punibles
asociadas ( lavado de dinero y tráfico de precursores); criminalizar la
posesión, compra o cultivo de drogas para consumo personal para el cual, como
alternativa o adicionalmente a la judicialización y sanción, puede ofrecerse la
rehabilitación; y brindar cooperación internacional a otros países en los casos
judiciales más graves, incluyendo en ciertos casos la extradición.[6]
Para
cuando Colombia ratificó mediante la ley 67 de 1993 la última de las tres
convenciones referidas, todas las obligaciones contempladas dentro del sistema
internacional de fiscalización de drogas habían sido previamente incorporadas a
la legislación colombiana. Por medio de la Ley 30 de 1986, que establece el
Estatuto Nacional de Estupefacientes, se sanciona como delito grave el cultivo,
conservación y financiación de plantaciones
de las que pueda producirse cocaína,
morfina, heroína o cualquiera otra droga que produzca dependencia, así como el
transporte, almacenamiento, conservación, elaboración, oferta, venta,
adquisición, financiación o suministro a cualquier título droga que produzca
dependencia. También sanciona el destino ilícito de bienes muebles e inmuebles
para la elaboración, almacenamiento, transporte, venta o uso de estas drogas
así como la posesión ilegal de elementos que sirvan para su procesamiento, entre
ellos, éter etílico, acetona, amoníaco, permanganato de potasio, carbonato
liviano, ácido clorhídrico, ácido sulfúrico, diluyentes, disolventes u otras
sustancias que se utilicen con el mismo fin. En cuanto al consumo, la ley
originalmente previó sanción como contravención el porte o conservación para uso
o consumo de dosis de uso personal[7]
de cocaína, marihuana o cualquier otra droga que produzca dependencia,
estableciendo penas de arresto hasta por un año y multas de hasta un salario
mínimo legal mensual. Para los usuarios o consumidores que de acuerdo con
dictamen médico legal se encontraran en estado de drogadicción, se impuso su
internamiento en establecimiento psiquiátrico o similar de carácter oficial o
privado, por el término necesario para su recuperación.
Poco
después del fallo
C-176 del
12 de abril de 1994 con el que la Corte Constitucional
halló
exequible la ley que ratifica la Convención de 1988, la misma Corte declaró
inexequible los artículos de la ley 30 de 1986 que establecen como contravención
el porte, uso y consumo de dosis personales de drogas que produzcan dependencia,
mediante sentencia C-221 del 5 de mayo de 1994, por hallarlos
violatorios del derecho al libre desarrollo de la personalidad. Consideró la
Corte:
“El
legislador
no
puede
válidamente
establecer
más limitaciones que aquéllas que estén en armonía
con el espíritu de la
Constitución. La primera consecuencia que se
deriva
de
la autonomía, consiste en que es la propia persona
(y no nadie
por ella) quien debe darle sentido a su existencia y, en
armonía
con él,
un rumbo. Si a la persona se le reconoce esa
autonomía, no puede
limitársela sino en la medida en que entra en
conflicto con la autonomía ajena. El considerar a
la persona como autónoma tiene sus consecuencias inevitables e inexorables, y la
primera y más importante de todas consiste en que los asuntos que sólo a la
persona atañen, sólo por ella deben ser decididos.
Decidir
por ella
es arrebatarle brutalmente su condición ética,
reducirla
a la
condición de objeto, cosificarla, convertirla en
medio
para los
fines
que
por fuera de ella se eligen.
Cuando el
Estado resuelve
reconocer
la
autonomía
de
la
persona, lo
que
ha decidido,
ni
más
ni
menos, es
constatar
el
ámbito
que
le corresponde como sujeto ético: dejarla que
decida sobre lo más radicalmente
humano, sobre lo bueno y lo malo, sobre el
sentido de
su existencia. Que las personas sean libres y
autónomas
para elegir
su
forma
de vida mientras ésta no
interfiera
con
la autonomía
de las otras, es parte vital del interés común en
una sociedad
personalista, como la que ha pretendido
configurar
la Carta
Política
que
hoy
nos
rige. Si
el
derecho
al
libre desarrollo
de
la
personalidad tiene algún
sentido
dentro
de nuestro
sistema, es
preciso
concluir
que,
por
las
razones anotadas, las normas que hacen del consumo
de droga
un
delito, son claramente inconstitucionales.”
La decisión fue reñida y la sentencia motivó un extenso salvamento de voto por cuatro de los nueve magistrados, que votaron en contra de la referida declaratoria de inexequibilidad. Consideraron que:
“De
la decisión mayoritaria se desprende una paradoja y una ambigüedad muy
difíciles de entender: Por un lado se autoriza el consumo de
la dosis personal, pero por otro se mantiene la
penalización del narcotráfico. Es decir que se permite a
los individuos consumir droga, pero se prohíbe
su producción, distribución y venta. Carece de toda lógica que la
ley ampare al consumidor de un producto y, en cambio sancione
a quien se lo suministre.
El diferendo
registrado en las deliberaciones de la Corte Constitucional colombiana en torno
a la prohibición de la producción, distribución, venta y consumo de drogas no es
una discrepancia coyuntural aislada o local. Refleja posiciones encontradas en
un debate global que se desarrolla desde hace varios años en relación con el
control
del uso
indebido de drogas y la drogodependencia dentro del marco del sistema de la
Organización de las Naciones Unidas.
Ante los resultados ambiguos
obtenidos después de décadas de aplicación radical del enfoque prohibicionista
consignado en las Convenciones referidas, como se verá más adelante en el texto,
diversos países han optado por experimentar con diversas políticas domésticas en
busca de enfoques más consistentes para alcanzar los resultados buscados. Así
han emergido propuestas como
la reducción de daño a
través de programas de distribución
de
jeringas estériles entre usuarios drogodependientes para prevenir el contagio de
enfermedades como VIH y la Hepatitis C, la despenalización del uso de mariguana
y la despenalización de los cultivadores de especies incluidas en las listas de
régimen controlado establecidas por la Convención Única de 1961 y el protocolo
de 1972, para así permitir la vinculación de estos productores a programas de
sustitución y desarrollo alternativo.[8]
A escala mundial hay sectores consideran estas propuestas
como intentos desleales de minar la política de fiscalización y represión
consagrada en las referidas convenciones internacionales. La tensión ha llevado
a que las complejidades del asunto se hayan reducido a un debate que algunos
caricaturizan como un
diferendo entre los “defensores de la humanidad
frente al flagelo de las drogas”, y, quienes abogan por el “libertinaje de la
autodestrucción”.
Este artículo analiza la estructura y funcionamiento
actual del sistema de control internacional de fiscalización de drogas que opera
en el marco de la Organización de las Naciones Unidas. Con base en este telón de
fondo, caracteriza el estado actual
de tensión y parálisis imperante en las instancias
funcionales que tienen a su cargo la gestión y control de la política que
orienta el sistema internacional de fiscalización de drogas. Finalmente
a la luz del proyecto legislativo que penaliza la
dosis de uso personal actualmente en trámite en el Congreso colombiano, discute
el margen de maniobra que tiene el país dentro del marco del sistema
internacional de fiscalización de drogas para poner a prueba políticas
domésticas propias frente al consumo de drogas y el majeo de la toxicomanía.
El sistema internacional de fiscalización de drogas en el marco de la ONU
La arquitectura institucional con la cual se gobierna hoy la fiscalización internacional de drogas en marco del Sistema de las Naciones Unidas se desarrolló formalmente a partir de la creación de la ONU al finalizar la Segunda Guerra Mundial. Muchos órganos fueron calcados de mecanismos de control del tráfico de drogas peligrosas establecidos en el contexto de la Liga de las Naciones, en el período entre las dos Guerras Mundiales.
Es el caso, por ejemplo, del Comité Asesor sobre el Tráfico del Opio y otras Drogas Peligrosas, creado en 1920, precursor de la Comisión de Estupefacientes que actualmente funciona en el marco del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. El Comité de Salud de la Liga, entre cuyas funciones estaba la de recomendar las plantas y derivados que deberían ser objeto de fiscalización internacional, es por su parte el antecesor inmediato de la Organización Mundial de la Salud. Mecanismos de control de reportes por país sobre inventarios, consumo y producción de materia prima y preparados elaborados con base en adormidera o amapola, coca y mariguana, que datan de la Convención Internacional del Opio de Ginebra en 1925, inspiraron desarrollos semejantes contemplados en la Convención Única de 1961. La Junta Central Permanente del Opio, encargada de monitorear un sistema de certificación de importación para controlar el comercio internacional de drogas como medida para limitar la cantidad que cada país estaba autorizado para importar legalmente, es predecesora directa de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes que hoy se encarga de monitorear la aplicación de las Convenciones y de administrar el sistema de control de estimativos y estadísticas que anualmente someten a su consideración los países signatarios.[9]
El Consejo
Económico y Social y la Comisión de Estupefacientes
Desde la promulgación de la Carta de la Naciones Unidas, la Asamblea General es el órgano político principal de la ONU y de ésta dependen varios consejos responsables de diferentes temáticas, entre ellas, seguridad, derechos humanos y asuntos económicos y sociales. El Consejo Económico y Social es responsable de las tareas relacionadas con dichos temas y dispone de cerca de una decena de comisiones funcionales para atender aspectos específicos de la política económica y social. Una de estas, es la de Estupefacientes creada desde 1946 con la finalidad actuar como la instancia principal de las Naciones Unidas para la formulación de política en temas relacionados con drogas.
La Comisión de Estupefacientes está conformada por 53 representantes de Estados Miembros suscriptores de la Convención Única de 1961, elegidos por el Consejo Económico y Social[10]. A su cargo estuvo la coordinación de la redacción y aprobación de las tres convenciones que regulan el sistema internacional de control de drogas y monitorea permanentemente su desarrollo. Brinda soporte técnico a los Estados Miembros para el análisis de la situación global en materia de drogas, y está facultada, además, para conocer asuntos relacionados con el cumplimiento de los fines de estas convenciones, controla las listas de clasificación de sustancias sujetas a fiscalización internacional con base en recomendaciones de un Comité Experto de la Organización Mundial de la Salud, y tiene el mandato de proponer enmiendas, nuevos tratados o declaraciones en relación con el control internacional de drogas, por iniciativa propia o de cualquier Estado miembro.
También funciona
como instancia directiva
que conoce y discute los reportes anuales de la Oficina de las Naciones Unidas
contra las Drogas y el Delito, –ONUDD–
así
como de la Junta Internacional de de Fiscalización de Estupefacientes –JIFE–.
Finalmente, es
la encargada de hacer seguimiento de
las directrices fijadas por la XX sesión especial de la Asamblea General de las
Naciones Unidas sobre el problema mundial de drogas, realizada en Nueva York en
1998, cuestión sobre la cual se ampliará más adelante. Como regla general, el
procedimiento de la Comisión se basa estrictamente en decisiones de consenso.[11]
La Junta
Internacional de Fiscalización de Estupefacientes –JIFE–
La Convención Única de 1961 creó la Junta Internacional
de Fiscalización de Estupefacientes como órgano independiente cuasi-judicial con
funciones de control internacional del cumplimiento de las convenciones sobre
drogas. Este órgano se integró por primera vez en 1968 y está conformado por 13
miembros elegidos por el Consejo Económico y Social. Tres de ellos son
elegidos de una lista nominada por la Organización
Mundial de la Salud y los diez restantes de una lista nominada por los gobiernos
de los Estados miembros. La JIFE fiscaliza la oferta legal de drogas controladas
requeridas para uso científico y médico en los países suscriptores de la
Convención Única por medio de un sistema de licenciamiento diseñado para evitar
que la producción de fuentes lícitas se “filtre” hacía el tráfico ilícito.
Así, por ejemplo, la Junta administra y verifica
las previsiones de requerimientos de morfina y la heroína sometidos anualmente
ante la misma por las autoridades competentes de cada país con destino a usos
médicos y científicos, para licenciar internacionalmente cupos lícitos del
cultivo de amapola y producción de estos derivados. Anualmente la JIFE publica
un reporte sobre las nuevas tendencias y desarrollos en el control de drogas
ilícitas, así como advertencias directas a los gobiernos de aquellos países que
la Junta considera que no están cumpliendo a cabalidad
las
disposiciones de la Convención, a los cuales tiene la facultad de convocar a la
“celebración de consultas o a solicitarle explicaciones”.
La JIFE
tiene la competencia de revocar las licencias de áreas lícitas de cultivo de
amapola y establecer embargos internacionales el comercio de drogas controladas
para sancionar aquellos gobiernos que se muestren negligentes en adoptar
correctivos para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la
Convención Única. La Junta generalmente no recurre a medidas más allá de las
advertencias en sus informes anuales, las cuales no suelen ser desestimadas por
los Estados miembros ya que representan señalamientos públicos de los gobiernos
infractores ante la comunidad internacional. En el caso de los países de más
bajos ingresos, estos señalamientos pueden traer, además, consecuencias
prácticas tales como la reducción de cooperación internacional y acuerdos
preferenciales de comercio por parte de aquellos países que tienen regímenes de
sanción asociados al incumplimiento de las disposiciones de fiscalización
internacional de drogas, como es el caso de Estados Unidos de América, EUA.
La
Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el
Delito: ONUDD.
En la arquitectura institucional del Sistema de las Naciones Unidas, la Comisión de Estupefacientes al igual que la JIFE cuentan con una misma agencia encargada de albergar y cumplir con funciones de secretaría técnica para ellas. A partir de 1991 la agencia a cargo de esta función fue el Programa de las Naciones Unidas de Fiscalización Internacional de Drogas, –PNUFID–,además de coordinar actividades internacionales de control de drogas, entre ellas, programas de reducción de la demanda, desarrollo alternativo y fortalecimiento policial y judicial para reducción de la oferta y la interdicción del tráfico ilícito de drogas. PNUFID también cumplió un papel importante en la facilitación y asistencia técnica al proceso de armonización de la legislación sobre fiscalización de estupefacientes, regulación la precursores químicos y de lavado de activos que tuvo lugar a escala global, luego de la Convención de 1988, al igual que en el suministro de entrenamiento para jueces, fiscales y demás agencias con funciones policiales y judiciales.
Para efectuar estos cometidos, PNUFID disponía de una sede central en Viena, una red de veintiuna oficinas regionales en todo el mundo y un presupuesto anual del orden de $100 millones de dólares, de los cuales apenas el 10% era del presupuesto ordinario de Naciones Unidas. El resto de sus recursos dependían de aportes voluntarios administrados a través de un “Fondo de Donantes Principales”, entre los cuales figuraban de manera prominente países como Italia, EUA, Suecia, Reino Unido, la Unión Europea, Japón, Alemania, Noruega, Francia, Australia, Dinamarca, Países Bajos, Canadá, Suiza, España, Austria, Finlandia y Bélgica. Estos fondos eran destinados a proyectos específicamente definidos por los donantes.
La gran dependencia de los recursos de donación del PNUFID implicó que la orientación política de la agencia, que formalmente corresponde a la Comisión de Estupefacientes, en la práctica respondiera a las agendas de los principales donantes. La inconveniencia de esta situación se hizo visible, en 1999 cuando el PNUFID emprendió misiones altamente cuestionables como entrar en negociaciones con el régimen Talibán en Afganistán con el fin de abolir la producción de amapola en ese país y el desarrollo de experimentos secretos con mycoherbicidas (hongos tóxicos) para erradicar plantaciones de cultivos ilícitos en Colombia y Uzbequistán.[12] Al ser investigado el PNUFID por parte de la Oficina de Servicios de Supervisión Interna de las Naciones Unidas, se encontraron irregularidades y vacios en relación con procesos organizacionales de toma de decisiones, coordinación de políticas y programas, y la evaluación de sus resultados. Tampoco se hallaron mecanismos para formular lecciones a partir de los resultados obtenidos que retroalimenten los procesos de formulación y desarrollo de los programas.
La crisis estalló a medidos de 2001 y precipitó un proceso de fusión organizacional entre el PNUFID y el Centro para la Prevención del Crimen Internacional, –CPCI–[13], reforma que venía gestándose desde 1998 a raíz de una creciente preocupación a escala internacional por los vínculos existentes entre drogas ilícitas, organizaciones dedicadas a crímenes transnacionales y terrorismo, que se volvió particularmente visible luego del atentado contra las Torres Gemelas en Nueva York ocurrido el 11 de septiembre de 2001. Ambas dependencias quedaron subordinadas bajo la Oficina de las Naciones Unidas Contra el Delito y las Drogas –ONUDD–, a partir de 2002, aunque la disolución de las mismas se prolongó debido a que originalmente cada una tenía distintas dependencias funcionales y presupuestales. Mientras el PNUFID dependía de la Comisión de Estupefacientes, el CPCI lo hacía de la de Prevención del Crimen y Justicia Penal[14], ambas comisiones del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. En 2004-2005 el proceso avanzó con la preparación del primer presupuesto consolidado que integraba los programas de lucha contra las drogas, el crimen internacional y el terrorismo, para su ejecución a través de la ONUDD como unidad estructural.[15]
El mandato de la ONUDD, cuya estructura unificada se aprobó apenas recientemente, es apoyar a los países en el diseño, implementación y promoción de políticas sobre el problema mundial de las drogas y del delito transnacional organizado, a través de la puesta en marcha de proyectos y programas de asistencia técnica, legal y financiera en el marco de las tres convenciones de Naciones Unidas sobre estupefacientes, la Convención sobre Delincuencia Organizada Transnacional, y la Convención contra la Corrupción. Incluye programas de sustitución de cultivos ilícitos a través de proyectos de desarrollo alternativo, reducción de la oferta y la demanda de drogas ilícitas, lavado de dinero, crimen organizado, trata de seres humanos, terrorismo, corrupción y fortalecimiento de la justicia, en lo relacionado con la actualización y desarrollo del régimen legislativo y la tipificación de estos delitos.
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La estructura aprobada de ONUDD contempla cuatro divisiones, a saber: Operaciones, Asuntos relacionados con Tratados, Análisis de Política y Asuntos Públicos, y Administrativa. La división de Asuntos relacionados con Tratados ofrece en colaboración estrecha con la JIFE asesoría legal en la implantación combinada de de las convenciones de drogas, crimen y corrupción e incluye una rama de prevención del terrorismo.
De acuerdo con un informe reciente de ONUDD[16],
el presupuesto consolidado para el bienio 2008-2009 asciende a $333 millones de
dólares, de los cuales $38,3 millones de dólares (11,5%) provienen del
presupuesto ordinario de las Naciones Unidas. De las contribuciones voluntarias
presupuestadas, 61% está destinado al programa de drogas y 28% al de crimen.
Se
prevé que alrededor de 9% de estas contribuciones se destinará a propósitos
generales asociados con los programas de drogas y crimen, y el resto tendrá
destinación específica para programas fijados por los donantes. En concepto de
la Junta de Auditoría y de la Oficia de Supervisión Interna de las Naciones
Unidas, resulta preocupante el crecimiento de las contribuciones con destino
especifico que ha recibido ONUDD en el pasado reciente, que pasó de US$64
millones en 2003 a más de US$245 millones en 2008, mientras decrecen las
contribuciones destinadas a propósitos generales (un promedio anual de US$21
millones entre 1992 y 1998, que en 2008 se reduce a US$
15 millones en
2008 y para 2009 se proyecta en US$13 millones).
La misma ONUDD reconoce que este modelo de financiación de sus programas
representa una limitante, ya que la abrumadora proporción de las contribuciones
con destino específico frente a los recursos disponibles para propósitos
generales socava el cumplimiento cabal de su mandato.
El
Sistema Internacional de Fiscalización de Drogas de las Naciones Unidas
Tensión y
parálisis del sistema
La breve descripción anterior de los componentes e
interacciones del Sistema de Internacional de Fiscalización de Drogas de las
Naciones Unidas permite intuir la presencia de tensiones en su interior que se
origina a partir de distintas apreciaciones de los Estados Miembros sobre los
resultados del funcionamiento del sistema durante las dos décadas pasadas, al
igual que en actitudes dispares de los mismos para continuar dando cumplimiento
inflexible e indefinido de las disposiciones de las convenciones que lo regulan.
Las tensiones comenzaron a aflorar pocos años después de la entrada en vigor de
la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes de 1988 especialmente
entre los países del Sur que se vieron convertidos en
escenarios de represión contra cultivadores
ilícitos, de guerra contra los carteles de la droga y de corrupción asociada al
narcotráfico. En la visión de los países del Sur, hay en las convenciones
desequilibrio entre las estrictas obligaciones impuestas a los Estados en
relación con la represión de la producción y tráfico de drogas, y los
compromisos generales establecidos en relación con el control del consumo en los
mercados finales así como de
la
fabricación, comercialización y el tráfico ilícitos de drogas sintéticas y
precursores químicos, y el lavado de dinero en los países del Norte.
En 1993 México fue el promotor original de la iniciativa de convocar una cumbre
mundial sobre el problema global de drogas, similar a los que se sostuvieron
durante la primera mitad de la década de los 90 en relación con la preservación
del medio ambiente (Río de Janeiro, 1992), el desarrollo social (Copenhague,
1995) y la equidad de género (Beijing, 1995). La propuesta mexicana era abrir un
escenario de reflexión franca en torno a la eficiencia y viabilidad de las
estrategias antidrogas implantadas hasta entonces, con miras a mejorarlas y
adecuarlas al mundo del siglo XXI. Después de muchas deliberaciones y
conflictos, en 1996 la idea original se redujo a convocar una Sesión Especial de
la Asamblea de las Naciones Unidas
para
considerar la lucha contra la producción, venta, demanda, tráfico y distribución
ilícita de estupefacientes y actividades relacionadas, y para proponer nuevas
estrategias, métodos, actividades prácticas y medidas específicas para
fortalecer la cooperación internacional en respuesta al problema del abuso de
drogas y el tráfico ilícito. Se programó esta Sesión Especial para el año 1998,
a 10 años de vigencia de la Convención de 1988. En los términos de la
convocatoria quedó expresa la intención de abordar la temática definida sobre la
base del principio de la “responsabilidad compartida” y el pleno respeto por los
principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas y el derecho
internacional, y en particular, el respeto por la soberanía e integridad
territorial de los Estados.
En los eventos preparatorios de la Sesión Especial, los
países del Sur insistieron en la búsqueda de alternativas al mecanismo
unilateral de “certificación” establecido por EUA para calificar los esfuerzos
realizados por otros países para erradicar cultivos ilícitos, hacer interdicción
del tráfico ilegal de drogas y
desvertebrar organizaciones criminales dedicadas
al narcotráfico internacional. Al respecto se señaló que la función de
monitorear y juzgar el desempeño de los países es competencia de la JIFA y
respaldaron como alternativa la opción de explorar un procedimiento de
certificación multilateral a través de organismos como la Comisión
Interamericana de Control del Abuso de las Drogas, –CICAD–, de la Organización
de Estados Americanos –OEA–.
Adicionalmente demandaron mayor participación económica
de los países consumidores para apoyar el desarrollo alternativo en aquellas
zonas afectadas por la erradicación de cultivos ilícitos. En relación con éste
último tema, también se sostuvieron discusiones en torno a los criterios para
definir métodos “seguros” de erradicación de cultivos ilícitos. A pesar de
afirmaciones a favor del uso de herbicidas químicos y mycoherbicidas
supuestamente inofensivos para la salud humana y especies vegetales distintas a
los cultivos ilícitos, se argumentó en contra de la conveniencia de su
aplicación por medio de aspersiones aéreas, las cuales inevitablemente causan
daños colaterales en zonas aledañas y contaminan fuentes y cuerpos de agua como
los estanques piscícolas. También hubo discrepancias en torno a la valoración de
los resultados de la erradicación forzada: a pesar de las extensas áreas
asperjadas con herbicidas, el área de cultivo total continuaba creciendo en los
países que aplicaban estas medidas con la consecuente expansión de los daños
ocasionados por el establecimiento permanente de nuevas áreas de cultivo ilícito
en zonas de reserva forestal, reproduciendo así un círculo vicioso de
contaminación y degradación ambiental creciente a través de nuevos cultivos.
Al respecto se cuestionó la relevancia de las
medidas de control de la oferta y a la vez se señaló con insistencia un mayor
compromiso de los países consumidores con el control no sólo de la demanda, sino
también con actividades asociadas con el “lavado de activos”, el control de
precursores químicos y el tráfico de drogas sintéticas.
Finalmente se discutió por iniciativa de México la
propuesta de adelantar una “evaluación independiente” de la eficiencia de las
convenciones existentes, a través de un grupo de 12 expertos encargados de
realizar dicho estudio y preparar un documento propuesta sobre el cual fuese
posible plantear nuevas estrategias para el nuevo siglo. Tal propuesta enfrentó
oposición de países como EUA y el Reino Unido por cuanto objetaron el término
“independiente” así como el procedimiento a través del cual serían seleccionados
los integrantes del grupo. Esta iniciativa en particular se hundió antes de la
Sesión Especial a raíz del escándalo generado por la detención en diciembre de
1996 del
general de división Jesús Gutiérrez Rebollo, comisionado
del Instituto Nacional para el Combate a las Drogas (INCD) de México, acusado de
proteger al principal narcotraficante mexicano Amado Carrillo Fuentes, apodado
El Señor de los Cielos
y jefe del Cártel de Juárez.
[17]
El
asunto propició que EUA objetara la idoneidad de México para continuar
presidiendo los eventos preparatorios de la Sesión Especial.
La Sesión
Especial de la Asamblea General de 1998[18]
La Sesión Especial, a
la
cual la literatura refiere utilizando el acrónimo inglés “UNGASS”, se reunió en
Junio de 1998 en Nueva York y aprobó una declaración política que reafirma la
determinación y empeño de los Estados Miembro para resolver el problema mundial
de las drogas mediante estrategias nacionales e internacionales que reduzcan
tanto la oferta como la demanda ilícitas de drogas, reconociendo que la acción
contra este problema mundial es una responsabilidad común y compartida.
Explícitamente reconoce que la reducción de la demanda es un pilar indispensable
del enfoque global para luchar contra el problema mundial de la droga, y afirma
la necesidad de proporcionar los recursos apropiados para el tratamiento y la
rehabilitación y para facilitar la reinserción social a fin de devolver la
dignidad y la esperanza a los niños, jóvenes, mujeres y hombres que padecen de
toxicomanía. En su texto se estableció para el año 2003 el objetivo de
desarrollar e implantar nuevos o mejores programas y estrategias de reducción de
la demanda de drogas formulados en estrecha colaboración con las autoridades
sanitarias, bienestar social y encargadas de hacer cumplir la ley, y fijó el año
2008 para lograr resultados importantes y mensurables en cuanto a la reducción
de la demanda.
En sus
diferentes apartes, la declaración reitera la prioridad internacional de
erradicar los cultivos ilícitos para la producción de drogas, insiste en la
necesidad de medidas de represión para combatir el cultivo, la producción, la
fabricación y el tráfico ilícitos y fija el compromiso de formular estrategias
con miras a eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto
de coca, la planta de cannabis y la adormidera para el año 2008.
Complementariamente destaca la importancia especial que reviste la cooperación
internacional para el desarrollo alternativo, cuyo objetivo debe ser el logro de
una mayor integración de los sectores más vulnerables, que participan en el
mercado de drogas ilícitas, en actividades económicas legales y viables.
La declaración exhorta a los Estados que no han adherido
a las tres convenciones sobre fiscalización internacional de drogas a hacerlo y
a cumplirlas plenamente para así contribuir a poner en vigor las disposiciones
de estos instrumentos, y expresamente prevé la realización de exámenes
periódicos para cerciorar que dichas estrategias sean eficaces. Fija el
compromiso de los Estados
de prestar especial atención a las medidas para la
fiscalización de precursores y drogas sintéticas, y como objetivo para el año
2008 el propósito de eliminar o reducir considerablemente la fabricación, la
comercialización y el tráfico de drogas sintéticas y la desviación ilícita de
precursores.
Respalda la labor de la Comisión de Estupefacientes y la
JIFE,
los órganos de fiscalización de drogas establecidos por
la Convención Única de 1961, y designa a la Comisión de Estupefacientes como
“foro mundial de cooperación internacional contra el problema de la droga”,
descartando tácitamente la posibilidad otra alternativa para discutir
internacionalmente la estrategia de lucha contra las drogas. A la vez expresa la
decisión de fortalecer la cooperación para responder a la amenaza representada
por los vínculos entre la producción y el tráfico ilícitos de drogas y la
participación de grupos terroristas, delincuentes y la delincuencia
transnacional organizada, así como para poner freno al tráfico ilícito de armas,
fomentando la cooperación multilateral, regional, subregional y bilateral entre
las autoridades judiciales y las encargadas de hacer cumplir la ley para hacer
frente a la delincuencia organizada que comete delitos relacionados con las
drogas y realiza otras actividades delictivas conexas.
2008: El
balance 10 años después
En marzo de 2009, el
proyecto
de “Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en
favor de una Estrategia Integral y Equilibrada para Contrarrestar el Problema
Mundial de las Drogas” presentada por la Comisión de Estupefacientes al Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas, reconoce que los compromisos
contraídos por los Estados Miembros en 1998 se
alcanzaron
apenas “parcialmente”[19].
De acuerdo con la edición 2008 del Informe Mundial de
Drogas de la Oficina las Naciones Unidas Contra las Drogas y el Delito, el área
mundial cultivada de amapola y coca en 2007 era inferior a la existente en 1997,
pero el área cultivada de mariguana en 2006 era casi 160% del nivel estimado en
1999. En todos los casos, los estimativos señalan que la producción de estas
sustancias creció en
relación con su nivel de 1997: casi el doble en el
caso de la producción ilícita de opio y 15% más el caso de la cocaína.
En cuanto a precios, el gramo menudeado bajó en
promedio en 25% en el caso de la cocaína y 40% en el caso de los derivados
opiáceos.
La producción anual de estimulantes de tipo anfetamínico
(ETA), por su parte, se ha mantenido por el orden 450 a 500 toneladas métricas
desde 2000. El reporte estima que la prevalencia de usuarios de drogas entre la
población mundial de15 y 64 años permaneció estable entre 1997 y 2007, alrededor
de 5% del total, aun cuando en términos absolutos se incrementó de 180 millones
a 208 millones de usuarios pertenecientes a ese grupo de edad.
[20]
El balance realizado por la Comisión de Estupefacientes
ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, reconoce además una
serie de consecuencias no buscadas que han emergido como resultado del
cumplimiento de las disposiciones de las convenciones de fiscalización de
drogas.[21]
Entre otras, menciona la creación y consolidación de mercados ilícitos a escala
global que han traído consigo un notable incremento en el uso de la violencia
como medio de regulación interna en el desarrollo de su actividad, alimentada
por un negocio en el cual los precios de la mercancía se multiplica por 100
entre el lugar de producción y el de expendio final. La parquedad de esta
observación en los documentos oficiales de las Naciones Unidas no corresponde a
la gravedad de esta consecuencia para los países que han soportado la violencia
exacerbada de la “guerra contra las drogas”, entre ellos, Colombia y México[22].
Otra consecuencia no intencional es el impacto que la
expansión de los mercados ilícitos y la consolidación de organizaciones
criminales vinculadas a los mismos ha ocasionado sobre las prioridades de
inversión de los presupuestos públicos. La lucha contra organizaciones
criminales que controlan estos mercados ha obligado a destinar una creciente
proporción de los limitados presupuestos públicos para dar “respuestas
conmensuradas” en el propósito de hacer cumplir la ley, generalmente con
detrimento de los recursos destinados a la salud pública, precisamente el bien
jurídico que se busca proteger
por
medio del sistema internacional de fiscalización de drogas.
Pero quizás la consecuencia no prevista por el régimen
internacional de fiscalización de drogas de impacto más extendido tiene que ver
son las masivas violaciones de derechos humanos por parte de las autoridades
encargadas de hacer cumplir la ley. Los informes oficiales no abundan en
detalles, pero conviene señalar algunos casos documentados por ONGs defensoras
de los derechos humanos[23],
como la violenta “guerra contra las drogas” emprendida en 2003 por el gobierno
de Tailandia que dejó en su fase inicial de tres meses cerca de 2.275
ejecuciones sumarias extrajudiciales. Hechos similares se han registrado en
Brasil, donde niños reclutados por las bandas de narcotraficantes son blanco del
fuego policial en las favelas: durante los primeros seis meses de 2007, las
estadísticas policiales registraban 449 muertes
de civiles y 60 de unidades policiales en este
tipo de confrontaciones. A pesar de que la pena de muerte es una violación del
Derecho Internacional Humanitario, cera de treinta países en el mundo sancionan
infracciones relacionadas con drogas con la pena capital. En Malasia entre julio
de 2004 y julio de 2005 se realizaron treinta y seis condenados por narcotráfico
fueron ejecutados, mientras en Vietnam cerca de 100 reos son fusilados
anualmente por esta causa.
En
2002 China conmemoró el Día Internacional contra el Abuso de las Drogas y el
Tráfico Ilícito de las naciones Unidas (26 de junio) para realizar ejecuciones
públicas en varias ciudades del país. En la más visible de las mismas, 24 reos
fueron fusilados en la ciudad de
Chongqing, en el suroccidente del país. Amnistía Internacional registró
cincuenta y cinco ejecuciones relacionadas con drogas ilegales en u período de
dos semanas que culminó el 26 de junio de 2005.
Las violaciones no solo afectan a quienes se involucran
en el tráfico ilícito de drogas. Los consumidores también son objeto de abusos.
En China quienes son detenidos por posesión y uso de drogas ilícitas pueden ser
recluidos en centros de desintoxicación forzosa sin que medie proceso judicial
alguno. Allí los detenidos son obligados a realizar trabajos forzados no pagos y
sometidos a procesos militarizados de “educación psicológica y moral”. Numerosas
investigaciones han documentado maltratos extremos bajo la designación de
“tratamientos de rehabilitación”, entre ellos, la administración de choques
eléctricos mientras se observan imágenes de uso de drogas. En Tailandia, durante
la “guerra contra las drogas” de 2003, el gobierno impuso a los consumidores de
drogas la asistencia obligatoria a tratamiento de rehabilitación. Quienes no lo
hicieran voluntariamente podrían ser detenidos y sometidos a tratamiento
obligatorio. De acuerdo con analistas, muchos se presentaron al tratamiento
durante la guerra –algunos consumidores, otros no– porque, aterrorizados, creían
que era la única forma de evitar el arresto y posiblemente su ejecución
extrajudicial.
Más universalmente, los consumidores de drogas son
blancos fáciles y frecuentes de maltrato y detención por parte de la policía,
particularmente cuando se fijan “cuotas” de detención tal como las que han sido
documentadas por Human Rights Watch en sus informes sobre Rusia, Kazakstán y
Ucrania.
Más aún la presión para alcanzar metas de operatividad y
lograr condenas judiciales con frecuencia incentiva a la policía a utilizar la
tortura y otras tácticas abusivas para extraer confesiones de delincuentes
sindicados, manipulando la adicción a drogas como medio para coaccionar
testimonios de consumidores de drogas. Se han reportado caso en los que la
policía de Ucrania explota los síntomas de abstinencia para obtener información
y extorsionar dinero de consumidores de droga. El Comité contra la Tortura de
las Naciones Unidas ha expresado su consternación sobre numerosas condenas por
uso de drogas basadas exclusivamente en confesiones en ese país en particular.
De otra parte en varios países la legislación sanciona la
posesión de jeringas y prácticas de control policial específicamente dirigidas
hacia consumidores de drogas incrementan el riesgo de contraer VIH para ellos.
El temor a la detención aleja a estos consumidores de los servicios de
prevención del VIH y otros servicios de salud y fomenta prácticas riesgosas
entre ellos. Numerosos estudios realizados en Tailandia durante la “guerra
contra las drogas” documentan una reducción significativa en la cantidad de
personas que voluntariamente buscaban tratamiento de rehabilitación, así como
una proporción significativa de personas que con anterioridad asistían a este
tipo de tratamientos que dejaron de hacerlo.
La represión de los cultivos ilícitos, por su parte
también ocasiona efectos altamente discriminatorios contra la población más
vulnerable. Investigaciones realizadas por ONUDD entre 2002 y 2003 en Myanmar
(antigua Birmania) encontraron que la erradicación de cultivos ilícitos condujo
en las áreas afectadas a una deserción escolar del 50% y que dos de cada tres
farmacias y practicantes médicos abandonaran la región. Los investigadores
concluyeron que la súbita eliminación de la fuente principal de ingreso en
efectivo de los campesinos causó “daño económico y social a la región”. En
Colombia, un informe del Comité de Derechos de la Infancia presentado en 2006
señala su preocupación por los daños ocasionados por la aspersión aérea de
glifosato en las campañas de erradicación de cultivos de coca sobre los cultivos
de pancoger de las familias, que afectan la seguridad alimentaria de los hogares
más vulnerables y, en particular, el desarrollo y la salud de la infancia.
La discriminación no sólo es practicada por autoridades
de policía. En algunas jurisdicciones las personas que buscan voluntariamente o
son obligadas a someterse a tratamiento de rehabilitación por drogodependencia
son individualizadas en registros públicos que constituyen verdaderas barreras
de acceso a servicios de salud y tratamiento de rehabilitación, por cuanto en la
práctica eliminan toda confidencialidad y propician prácticas discriminatorias
contra estas personas. En Suecia, a las mujeres con problemas severos por el
abuso de drogas o alcohol con frecuencia no tienen acceso a refugios cuando son
víctimas de violencia intrafamiliar. En el Reino Unido a los consumidores de
droga activos que se inyectan comúnmente se le niega el acceso a tratamiento
para el virus de hepatitis C, a pesar de directrices oficiales en sentido
contrario. Algo similar sucede con el acceso a tratamientos antirretrovirales
para consumidores de drogas, una población altamente vulnerable al VIH en los
países de Europa Oriental al igual que en China, Malasia, Tailandia, Rusia y
Ucrania.
El balance sobre las violaciones de derechos humanos en el marco del sistema
internacional de fiscalización de drogas es que el impacto de las medidas
represivas recae de manera desproporcionada sobre grupos vulnerables y
comunidades marginadas. Contrario a lo a la creencia generalizada, la mayor
parte de las víctimas de las violaciones referidas hasta aquí no son cabezas de
carteles ni grandes narcotraficantes. El “peso de la ley” cae sobre una vasta
mayoría de pobres, pertenecientes a minorías étnicas, entre ellos, campesinos,
expendedores al menudeo y personas que usan drogas.[24]
La estigmatización y criminalización de estos grupos poblacionales vulnerables y
marginados por partes del sistema internacional de fiscalización de drogas, por
su parte, genera dos consecuencias negativas. La primera, oscurece la exclusión
social como uno de los factores asociados con el uso de drogas y el
involucramiento con delitos relacionados con drogas, en todas las sociedades[25].
La segunda, la política de encarcelamiento masivo de expendedores al menudeo y
consumidores de drogas ha traído consigo en muchos países un factor importante
de congestión de los sistemas penales, hacinamiento carcelario y penitenciario
así como corrupción policial.[26]
Finalmente, una cuarta consecuencia no buscada referida en el
informe de
la Comisión de Estupefacientes ante el Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas,
tiene que ver con el denominado “desplazamiento del
consumo de sustancias ilegales”. Las estrictas medidas de control dirigidas a
reducir la oferta o la
demanda de drogas ilícitas en ocasiones conducen a que los distribuidores y
consumidores busquen drogas alternas que produzcan efectos psicoactivos
similares pero cuyo control sea menos riguroso. Así, por ejemplo, la cocaína
resulta más fácil de controlar que los estimulantes tipo anfetaminas –ETA–
debido a que hay una distancia considerable entre las fuentes de materia prima
de la cocaína (en los países Andinos) y los mercados de consumidores finales
(EUA y Europa). En
contraste, las ETA se producen en cualquier cocina del vecindario de residencia
del consumidor, con la ventaja adicional de que puede adquirirse “en línea” a
través de farmacias en Internet. Dados estos factores, resulta evidente que en
el pasado reciente se haya incrementado la popularidad de las drogas sintéticas
en muchas partes del mundo.
Las líneas de
fractura
Ante un balance franco y abierto como el anterior, sobre el cual el consenso es
generalizado, sería de esperar que también hubiese acuerdo internacional en
relación con los ajustes que deben realizarse al sistema internacional de
fiscalización de drogas con el fin de corregir sus deficiencias y lograr el
propósito universal de mitigar las consecuencias negativas que traen las drogas
tanto para consumidores como para la sociedad en su conjunto, particularmente en
cuanto se refiere a la violación de los derechos humanos , la violencia y las
organizaciones criminales involucradas relacionadas con el tráfico internacional
de estupefacientes.[27]
Sin embargo no ocurre así debido a numerosas “líneas de
fractura” dentro del debate sobre la política de fiscalización de drogas que se
desarrolla desde hace lustros en las Naciones Unidas. La más profunda tiene que
ver con la manera de valorar el consumo de drogas ilícitas. Se estima que
alrededor del 5% de la población mundial entre 15 y 60 años son consumidores de
droga, y que sólo una
fracción de ellos tiene problemas de toxicomanía
(alrededor del 10% de los consumidores)[28].
Para quienes la meta es “un mundo libre de drogas”, su consumo representa un
peligro intolerable que atenta contra los valores y el cumplimiento de la ley,
la productividad y el presupuesto público en tanto genera demandas sobre el
sistema de seguridad social, policía y sistema penitenciario, por lo cual el
consumo debe ser eliminado por completo ya que nunca puede ser aceptado como una
“forma de vida”. De
otra parte, los más pragmáticos consideran que la toxicomanía es un problema que
hay que aprender a manejar sin necesidad de estigmatizar el consumo moderado, y
confían que su
regulación legal, tanto por mecanismos públicos como privados, ofrece
alterativas eficaces de prevenir y controlar sus consecuencias sociales
indeseables e impide la transferencia de esta actividad que mueve enorme
recursos económicos de la esfera legal a la ilegal, al igual que la
proliferación de la delincuencia organizada y la corrupción generalizada.
La “tolerancia cero” frente al consumo estigmatiza y
juzga inaceptable toda iniciativa de flexibilizar el régimen internacional
vigente. Las consideraciones en tal sentido son calificadas como conniventes
con el
incumplimiento
de la ley, además de ser señaladas como amenazas contra la libertad y el
desarrollo de los jóvenes, la salud y el bienestar, la independencia de los
Estados, la democracia, la estabilidad de las naciones, la estructura de las
sociedades y la dignidad y la esperanza de la persona y la familias. De allí que
frente a los resultados “parciales” obtenidos por el sistema internacional de
fiscalización de drogas durante el decenio 1998 – 2008, haya hondos desacuerdos
entre los gobiernos de los países miembros acerca de los ajustes que deben
realizarse para los factores problemáticos identificados.
Para la línea que defiende el
statu quo,
las deficiencias en los resultados obtenidos hasta
ahora son consecuencia de la aplicación inadecuada de los acuerdos existentes
para la fiscalización de la droga. Su lógica señala que las drogas son escasas
como resultado de la fiscalización, y esta circunstancia eleva sus precios a un
nivel que no guarda proporción con los costos de producción. Como efecto del
respeto por la ley y el alto precio, innumerables adictos potenciales se
mantienen alejados de las drogas
(sic). Colateralmente,
ello propicia que organizaciones criminales vinculadas al tráfico de
estupefacientes se apropien de pingües ganancias que reinvierten para aumentar
su capacidad de ejercer la violencia y corromper a los servidores públicos con
el fin de avanzar sus intereses en la pugna por los mercados de drogas en las
calles de muchas ciudades del mundo, socavando el pacto que existe entre la
sociedad y sus dirigentes electos y
“proporcionando
pruebas a una ruidosa minoría de defensores de las drogas a afirmar que es peor
el remedio que la enfermedad y que la legalización de las drogas es la
solución…. El levantamiento de los controles sobre el uso de las drogas sería
una cínica abdicación de la responsabilidad que tiene el Estado de proteger la
salud de sus ciudadanos y equivaldría a aceptar que una parte de cada generación
ha de perderse por la adicción a las drogas”[29]
Por su parte, quienes reclaman la necesidad de explorar
estrategias alternativas para reformar el régimen vigente, reconocen la
importancia de continuar apoyando y fortaleciendo los esfuerzos representados
por las innumerables vidas sacrificadas y recursos económicos destinados
combatir a
los carteles y organizaciones criminales que operan el
tráfico internacional de estupefacientes. Sin embargo consideran que el reto
principal del presente consiste en reducir el daño causado por las drogas a las
personas, la sociedad y las instituciones públicas, para lo cual señalan que
resulta esencial diferenciar las sustancias actualmente clasificadas como
ilícitas, de conformidad con las evidencias científicas acerca del daño que
estas infligen a la salud de las personas y el tejido social. De acuerdo con
este criterio, una política represiva más eficiente centrada en la lucha y
desmantelamiento de organizaciones criminales dedicadas al tráfico internacional
de estupefacientes se vería favorecida con
la despenalización de la mariguana o cannabis, una
droga de consumo extendido que presenta riesgos de daño a la salud de la las
personas y el tejido social menores que los asociados al alcohol y el
cigarrillo, dentro del
marco de amplias campañas públicas de disuasión
del uso de drogas en general, principalmente entre la población joven[30].
En relación con aquellas drogas cuyo consumo resulta lesivo para las personas y
la sociedad en general, promueven el establecimiento de leyes, instituciones y
regulaciones que lleven a los toxicómanos a abandonar su estatus de compradores
en mercados ilegales
– uno de los principales escenarios de uso
indiscriminado de violencia y corrupción de las autoridades–,
y se conviertan en pacientes del sistema de
seguridad social, reduciendo así los daños a su salud y las violaciones de sus
derechos humanos.
Naturalmente, la despenalización de
la
mariguana se ha convertido en un punto neurálgico en los debates sobre la
política internacional de fiscalización de drogas, pues representa un tema que
aleja los países “productores” del Sur, como los de la región Andina, el sureste
asiático y Asia central, de los países “consumidores” del Norte, entre ellos,
Canadá, los Países Bajos, el Reino Unido y Suiza. Las discrepancias se
entrecruzan con la discusión sobre cuál debe ser el frente principal de
represión en la lucha mundial contra las drogas: el Sur argumenta que la
represión debe dirigirse a restringir la
demanda,
el lavado de dinero y la desviación de precursores en los mercados del Norte,
mientras que el Norte sostiene que la demanda se puede afectar más eficazmente
por medio de la represión de la producción de materias primas así como en la
interdicción de cargamentos en las rutas hacia los mercados finales.
En
la práctica esta divergencia ha llevado a
los países de África, Asia y Latinoamérica a alinearse en
el ámbito de la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas con el bando
de la ‘tolerancia cero' que lidera EUA, presentando fuertes críticas ante
posturas indulgentes en cuanto a la reducción del daño o de despenalizar el
cannabis en los países europeos y Canadá. Arguyen que la obligación impuesta por
las Convenciones internacionales a los países productores de
desplegar agencias encargadas de hacer cumplir la
ley
para reprimir a comunidades campesinas y destruir sus
medios de vida, al igual que la carga que representa para los sistemas
judiciales la investigación y judicialización de las redes tráfico de
estupefacientes, deben ser compensadas no sólo con recursos de cooperación para
el desarrollo alternativo sino también con la aplicación del mismo tipo de
represión para controlar los bancos y la industria química, y el encarcelamiento
de sus consumidores.[31]
La
reforma de la “dosis de uso
personal” en Colombia
Como se mencionó en el inicio, en Colombia el porte, conservación y consumo de
dosis de uso personal de drogas ilícitas originalmente fue sancionado como
contravención penal por la Ley 30 de 1986[32].
Sin embargo a raíz de la referida
sentencia
judicial de la Corte Constitucional, esta sanción fue declarada inexequible a
partir de 1994. Desde entonces, en dos ocasiones la legislación colombiana ha
tipificado
como contravenciones penales
el
consumo de estupefacientes o sustancias adictivas en cantidad de dosis personal
cuando este tiene lugar en dos circunstancias particulares
que no
fueron objeto de análisis de constitucionalidad por parte de
En 2002, la ley 745 sancionó dichas conductas como contravenciones penales y
para ello estableció el procedimiento
previsto para contravenciones
especiales en los artículos 21, inciso primero, 22, 23, 24 y 26 de
Nuevamente, en 2007 mediante la ley 1153 de ese año se retomó el articulado de la Ley 745 de 2002 que establece las mencionadas conductas punibles como contravenciones penales y a la vez estableció un procedimiento abreviado para la investigación y el juicio de las mismas. Una vez más, mediante Sentencia C-879 de 2008 la Corte Constitucional declaró inexequible la ley 1153 al considerar que tal norma no se ajusta a la Constitución en cuanto toda conducta punible, así sea de menor entidad o gravedad, debe ser investigada por la Fiscalía General de la Nación. Como resultado el consumo de dosis personal persiste en Colombia como conducta penalizada vía contravención penal, sin que haya procedimiento aplicable para hacer efectiva esta disposición.
Recientemente el gobierno colombiano manifestó que considera insuficiente el tratamiento previsto para las contravenciones penales como sanción para el consumo de la dosis personal en presencia de menores o en establecimientos educativos. Argumentando que el fenómeno requiere ser abordado de una manera más compleja e integral, propuso un proyecto de acto legislativo de reforma del artículo 49 de la Constitución Política para incorporar al mismo una política estatal de protección a la salud pública que faculte al legislador establecer, con fines resocializadores y rehabilitadores, sanciones no privativas de la libertad para quienes porten o consuman sustancias estupefacientes o psicotrópicas para uso personal.
El proyecto, suscrito por los ministros de Interior y
Justicia y Protección Social, señala entre sus motivaciones, la de entrar “en
consonancia con lo prescrito por el artículo 95 de
“Con
fines resocializadores y rehabilitadores, la ley podrá establecer sanciones no
privativas de la libertad a quienes porten o consuman sustancias estupefacientes
o psicotrópicas para uso personal, determinando
los lugares en los cuales el uso, el porte y el
almacenamiento de dichas sustancias esté prohibido y establecerá políticas que
prevengan y sancionen el consumo frente a menores.
Así mismo el
Estado dedicará especial atención al adicto y a la familia para fortalecerla en
valores y principios que contribuyan a prevenir comportamientos que afecten el
cuidado integral de la salud de las personas y, por consiguiente, de la
comunidad, y desarrollará en forma permanente campañas de prevención contra el
consumo de drogas o sustancias estupefacientes y en favor de la recuperación de
los adictos. En ningún caso la sanción aplicable constituirá antecedente penal.”[34]
De ser aprobado este acto legislativo, se restauraría en
Colombia el tratamiento obligatorio para los consumidores de drogas ilícitas,
tal como se preveía en los artículos de la ley 30 de 1986 declarados
inexequibles por sentencia de la Corte Constitucional. De esta manera, la
protección y el cuidado integral de la propia salud dejaría de pertenecer
exclusivamente al ámbito de los asuntos que atañen a la autonomía de la persona,
para entrar a formar parte de los derechos y deberes ciudadanos cuya amenaza o
vulneración “por una conducta que, como el porte o el consumo de sustancias
estupefacientes o psicotrópicas para el uso personal, en sí misma incumbe a toda
la sociedad, al Estado y por supuesto, a quien la observa.”[35]
La enmienda sentaría las bases para un sistema legal
basado en la doctrina de “tolerancia cero” en relación el porte, conservación y
consumo de drogas, lo cual facilitaría la judicialización del consumo y tráfico
de drogas en las calles. Así, la nueva disposición constitucional daría lugar al
establecimiento de mecanismos judiciales destinados a calificar si la persona
capturada con la dosis mínima de droga es expendedora y por lo tanto le
corresponde ser judicializada penalmente o si como consumidora debe someterse a
una “sanción terapéutica”[36]
No está dentro de los objetivos de este artículo discutir
la validez o conveniencia de elevar a estatus constitucional disposiciones
específicas propias de la política penal que compete al legislador ordinario, ni
sobre los alcances de las facultades del Estado para ofrecer “protección
coactiva” dentro del orden constitucional vigente. No obstante llama la atención
que a pesar de que el proyecto de enmienda se presenta dentro del marco de una
política de protección de la salud pública, entre las motivaciones que acompañan
el proyecto ninguna hace referencia a problemas propios de este ámbito. Nada se
dice en relación con el riesgo de adquirir enfermedades contagiosas como el VIH
y la hepatitis B al cual se hallan expuestos los toxicómanos, ni sobre la
valoración de la efectividad de los métodos de tratamiento para su
desintoxicación, ni tampoco acerca de las regulaciones para garantizar la
protección de los derechos humanos de las personas que se someten a los mismos
en nuestro país. Por el contrario, abundan en datos
acerca de los altos porcentajes de adolescente
vinculados con conductas delictivas que reportan consumir sustancias
psicoativas, de lo cual se infiere que “hay una relación directa entre consumo
de drogas en jóvenes que sumado a otras condiciones, resultan vinculándose a la
delincuencia”[37].
El encuadre
peligrosista desde el cual el proyecto presenta al consumidor de estupefacientes
como un delincuente en potencia y justifica la sanción de comportamientos
personales no por lo que
efectivamente
sino por lo que “posiblemente hará”, expone a la persona a una política que no
sólo lucha contra la droga sino contra los consumidores de la misma. Medidas de
este tipo dejan a los consumidores en una situación de alta vulnerabilidad
frente a abusos y extorsiones por parte de la policía y otros servidores
públicos, al igual que a violaciones de los derechos humanos tales como las que
se han relacionado en este artículo, lo cual en la práctica se traduce en un
marginamiento social aún mayor para los consumidores de drogas.[38]
Comentarios finales
La enmienda legislativa en curso en relación con la dosis
de uso personal en Colombia está en línea con la política radical de la “guerra
contra las drogas” impulsada por EUA, que
incluye
medidas represivas extremas como el encarcelamiento por el consumo de drogas
ilegales, por fuera de lo previsto incluso en las rígidas normas del sistema
internacional de fiscalización de drogas. De aprobar el Congreso el proyecto del
gobierno colombiano, probablemente dará lugar al establecimiento no solamente de
“tribunales de tratamiento de drogas” sino también de pruebas
rutinarias y obligatorias verificar en lugares de
trabajo, estudio y deporte si las personas han consumido drogas
durante los días anteriores.[39]
Sin desconocer los perjuicios y molestias que implica la
toxicomanía para la sociedad en su conjunto, incluyendo la carga que ello pueda
representar para los sistemas de salud y seguridad social, es lamentable que el
modelo de referencia para manejar el consumo de drogas ilícitas en nuestro país
sea el EUA, precisamente aquel en torno al cual hay consenso de que se trata de
uno de los más desequilibrados del mundo. Como resultado del mismo se ha
generado una población carcelaria del orden 500.000 internos por ofensas
relacionadas con las drogas, en su vasta mayoría perteneciente a minorías
étnicas de bajos ingresos: la probabilidad de que un hombre negro sea
encarcelado en una prisión estatal por un delito relacionado con drogas es 14
veces mayor que la de un hombre blanco no hispánico. Contra todo principio de
justicia, en ese país persisten penas desproporcionadamente altas en relación
con el ‘crack’, cuyo uso es más extendido por comunidades urbanas pobres y
negras, frente a la
cocaína típicamente consumida por estratos con niveles de ingreso medios a
altos. Más aún, a pesar de que la población carcelaria por delitos relacionados
con drogas se duplicó entre 1990 y 2005 en EUA, el precio promedio por gramo de
coca en la calle en ese país se redujo de US$200 a US$100 durante el mismo
período.[40]
El modelo de la política de “guerra contra las drogas”
plantea el dilema de
establecer si los daños asociados con sus
estrategias represivas
– de la prisión y encarcelamiento indiferenciado de consumidores a la violencia
y la corrupción que se dispensan en su nombre – contribuyen a
reducir
el daño causado por las drogas o, si por el contrario, se suman para agravarlos.
Una política equilibrada implica hallar un balance entre la protección de la
salud pública frente a los daños representados por la toxicomanía y, por otra
parte, el control de los perjuicios sociales relacionados con medidas represivas
extremas. El objetivo debe ser el establecimiento de un sistema que
efectivamente contribuya a proteger integralmente el bienestar de la persona y
la sociedad a través de controles apropiados sobre sustancias potencialmente
dañinas, y simultáneamente fijar límites claros para garantizar los derechos
humanos de quienes se encuentran en roles que deben ser controlados, como es el
caso de consumidores,
cultivadores y quienes dependen para
su subsistencia del expendio de estas drogas.
Hay un consenso creciente en relación a un número de principios sobre los cuales
debe fundarse una política equilibrada de fiscalización de drogas[41].
El primero está relacionado con la valoración sincera de los resultados de las
políticas y medidas vigentes y la disposición a adoptar correctivos frente a lo
que no está funcionando. Los últimos 20 años muestran que los esfuerzos por
reprimir el comercio de la droga por la vía de su ilegalidad no han logrado
detener la reducción del costo de la misma, ni disuadir significativamente
consumos estables en todo el mundo. En cambio está claro que dicha política ha
entregado a manos de organizaciones criminales transnacionales un negocio
rentable que cada vez las hace más poderosas y, por otro lado, ha aumentado la
población carcelaria, la corrupción y la violación de los derechos humanos
contribuyendo a crear así un factor adicional de marginamiento y exclusión
social para los hogares pertenecientes a minorías étnicas de bajos ingresos. Es
inaceptable continuar predicando que la política vigente está dando los
resultados satisfactorios y que por lo tanto debe continuar sin modificación,
sencillamente porque es coherente con posturas ideológicas proclives a
“satanizar” las iniciativas que se aparten del “prohibicionismo ciego”.
La flexibilidad es otros de los principios asociados a las políticas
equilibradas de fiscalización de drogas. La prohibición legal de las drogas no
necesariamente resulta más eficaz que el control social y la regulación privada
que se ejerce en distintos ámbitos sociales para restringir el uso en ciertos
lugares y horarios[42].
En algunas sociedades donde hay consenso generalizado en contra del consumo,
como sucede en los países islámicos en relación con el alcohol, la prohibición
total puede ser eficaz porque está conforme a la costumbre general, sin que su
eficacia dependa de la universalización de tal régimen a todos los países del
mundo. Dadas las diferencias socioculturales entre sociedades y países, no hay
razón para uniformizar prohibiciones por medio de convenciones internacionales
como la actualmente vigente que impone la
abolición de prácticas culturales ancestrales como mascar la hoja de coca entre
muchos pueblos indígenas de la región Andina. Vestigios a la injusticia colonial
como los es ésta prohibición, deben ser eliminados.
Del principio de
la flexibilidad se desprende además el de la diferenciación de las sustancias
con base en el daño que estas ocasionan a la salud, y no como sucede
actualmente, por los prejuicios coloniales propios de la geopolítica del siglo
XX.
El consumo de la mariguana tiene un impacto negativo sobre la salud, inclusive
la salud mental. Sin embargo, la evidencia empírica disponible indica que los
daños causados por esta droga son similares a los causados por el alcohol o el
tabaco. El daño ocasionado a la salud por
la mariguana no es el mismo que el causado por la heroína. Tampoco es comparable
aquel producido por la hoja de coca frente al asociado con sus derivados
concentrados como el clorhidrato de coca, y estas diferencias deberían
reflejarse en las medidas establecidas para su fiscalización.
Por consiguiente, no debería restringirse la posibilidad de experimentar con la
regulación legal del mercado de la mariguana con base en la Convención Marco
sobre el Control del Tabaco de la organización Mundial de la Salud –OMS-, dentro
del marco de campañas innovadoras de información y prevención que puedan ser
comprendidas y aceptadas, en particular por la juventud, que es el mayor
contingente de usuarios.
La mayor parte de las campañas de prevención que hoy se
desarrollan en el mundo dejan mucho que desear en cuanto a su efectividad para
cumplir con el propósito de alertar a la población en general y a los
consumidores
en particular sobre los costos de violencia y corrupción asociados al tráfico de
drogas, el hecho de que las drogas afectan negativamente la autonomía de las
personas, y sobre la responsabilidad que cabe a cada uno frente a estos
problemas. Testimonios vivenciales por parte de quienes han padecido en la
práctica estos riesgos puede tener mayor poder de convencimiento que la amenaza
de represión o la exhortación virtuosa a no consumir. Los cambios en la sociedad
y la cultura que llevaron a reducciones impresionantes en el consumo de tabaco
demuestran la eficiencia de campañas de información y prevención basadas en
lenguaje claro y argumentos consistentes con la experiencia de las personas a
que se destinan.
Otro
principio que debe tenerse en cuenta como fundamento de una política equilibrada
es el reconocimiento de la validez de las estrategias de reducción de daño, que
han sido avaladas por agencias del Sistema de Naciones Unidas como la OMS, el
Programa Conjunto de las Naciones Unidas contra VIH / SIDA
–ONUSIDA–, y el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo –PNUD–, como medio para contener la epidemia de VIH /SIDA
frente a la cual la comunidad de toxicómanos resultan especialmente vulnerables.
Los programas de intercambio de jeringas y las salas de consumo son estrategias
diseñadas para este fin específico y no para fomentar el hábito entre personas
drogodependientes, como lo suelen sugerir sus opositores.
La reducción del daño por su parte conduce a otro principio que es el del
respeto y protección de los derechos sociales, económicos y culturales así como
la salud de las poblaciones afectadas por los mercados ilícitos de drogas, entre
ellas, cultivadores expendedores de subsistencia y consumidores. La sanción
penal de cultivadores no tiene sentido dentro una lógica económica ni tampoco
desde el punto de vista social: el costo de las hojas de coca necesarias para
producir un kilo de cocaína es del orden de US$300, mientras el valor al por
mayor del kilo de cocaína en la las calles de un mercado final es del orden de
US$150.000, que cortado a 2/3 de pureza se vende a $100 el gramo. ¿Hay manera de
encarecer el precio final de la cocaína en mercados finales atacando y
criminalizando a los cultivadores en los países de origen, cuando su materia
prima apenas alcanza a representar el 0,002% del precio final?[43]
Suponiendo que mediante medidas de control de la oferta, como la aspersión
aérea, el encarcelamiento o el desplazamiento forzado de los hogares que derivan
su ingreso principal del cultivo ilícito, se logre incrementar a US$600 el
precio de las hojas necesarias para producir un kilo de cocaína. ¿El logro de
este efecto económico justifica los daños sociales, económicos y ambientales
causados a poblaciones vulnerables en regiones marginales? El tratamiento que
requieren las familias de cultivadores no es el criminal, sino la atención por
medio programas de desarrollo social y de fuentes de trabajo alternativo, de
educación democrática y de búsqueda de soluciones en un contexto participativo,
seriamente financiados y que contemplen las realidades locales en términos de
productos viables y con acceso a los mercados en condiciones competitivas.
La situación de los expendedores de subsistencia y los
consumidores a quienes se les aplican sanciones penales es similar: éstas
contribuyen poco o nada de reducir el problema de la distribución y consumo de
drogas pero acarrean un enorme costo social y económico para ellos y sus
hogares, por la vía de la extorsión y la violencia que se les dispensa por parte
de las autoridades encargadas de la fiscalización. Por ello, resulta prioritario
fijar reglas claras y coherentes de proporcionalidad de los tratamientos
previstos para evitar daños innecesarios y promover la protección de sus
derechos humanos, con base en el seguimiento y valoración sistemática del
impacto sobre los derechos humanos
de estas poblaciones causados por los programas de
fiscalización de drogas que los afectan. Un elemento clave para avanzar en esta
dirección es diseñar mecanismos de inclusión que faciliten el aporte de estas
poblaciones en la formulación de las políticas de fiscalización de drogas en el
futuro.
Para rematar también hay consenso generalizado sobre la necesidad de focalizar las estrategias represivas en la lucha contra las organizaciones criminales. Son éstas las que capturan la mayor parte de las rentas generadas por los mercados ilícitos de drogas y, a la vez, alimentan la violencia, la corrupción de las instituciones, el lavado de dinero, el tráfico de armas para lo cual con frecuencia tienen el control de territorios y poblaciones. Son, además, las que están mejor protegidas frente a los riesgos penales asociados con la actividad. Exhiben una gran capacidad de gestión empresarial con un nivel superior de especialización, por medio de redes de contactos capaces de responder con flexibilidad a las oportunidades concretas y a las condiciones específicas de cada “negocio”. Además de tener acceso privilegiado a fuentes de apoyo financiero con disponibilidad inmediata, poseen a la vez una vibrante capacidad de respuesta para aprovechar oportunidades extraordinarias con tasas de retorno muy superiores al promedio del mercado, como sucede con los diferenciales de precios en ámbitos internacionales, demandas insatisfechas o ventajas de costos derivadas del robo de propiedad tanto física como intelectual.
Esta capacidad facilita
a las organizaciones criminales transnacionales el establecimiento de relaciones
con agentes de la economía legal, sin que por ello tengan que renunciar a la
opción de hacer uso sistemático de la violencia, el terror y la corrupción
cuando sea conveniente.
Muchas de ellas
usualmente
giran en torno a la actividad de individuos clave que permanentemente están
involucradas en alianzas cambiantes y de corta duración. Estas personas
usualmente no se perciben a sí mismas, ni son percibidas por los demás, como
criminales. Sin embargo, su ocupación rutinaria se basa en integrar coaliciones
en torno a oportunidades que involucran la captura de mezclas de rentas legales
e ilegales, aprovechando ámbitos estructurados por reglas inestables o
auto-contradictorias, propensas a la influencia discrecional a favor de
“intereses especiales”.[44]
Por consiguiente, la lucha contra estas formas criminales probablemente requiera
tanto de respuestas represivas de tipo policivo de orden regional y global, como
también de reformas legales que cierren muchos de los vacíos y ambigüedades
jurídicas que facilitan los tránsitos entre la legalidad y la ilegalidad que
permiten que éstas organizaciones pelechen.
En vista de que la parte más importante de la violencia y corrupción que soportan países como Colombia en relación con los mercados ilícitos de drogas es administrada por formas criminales como las descritas, más que por cultivadores, expendedores de subsistencia o consumidores, conviene focalizar con mayor nitidez los esfuerzos orientados a modificar los incentivos que han favorecido la reproducción y fortalecimiento de dichas organizaciones criminales. Muchos de ellos seguramente están asociados al statu quo impuesto por las convenciones de drogas, que durante los últimos 20 años han resultado inmodificables. [45] El argumento de mayor peso para flexibilizar el régimen actual de fiscalización de drogas es precisamente la posibilidad de explorar alternativas para reprimir y controlar estas organizaciones, distintas a las que se han utilizado hasta ahora en el marco del sistema internacional vigente.
No obstante ningún país puede hacer frente en solitario a la presión de EUA para mantener inmodificado el régimen vigente. Para ello será necesario promover e integrar coaliciones y alianzas políticas amplias en el seno del Sistema de las Naciones Unidas. Entre los puntos de una agenda preliminar de base para discutir una plataforma común para flexibilizar el régimen vigente con países con ideas afines, deberían incluirse los siguientes:
· Alternativas para convertir al ONUDD en un verdadero foro acerca de la efectividad del sistema internacional de fiscalización de drogas vigente, que fomente el debate abierto y racional sobre la droga, al igual que sobre los resultados obtenidos mediante el abanico de políticas de flexibilización puesto en práctica por diversos países en busca de mejores soluciones. Una de las principales limitaciones para ello radica en la enorme dependencia de la ONUDD de donaciones de países, en detrimento de su capacidad de formular estrategia política independiente frente a las agendas internacionales de los donantes.
· Definición de pautas y criterios generales para la realización de evaluaciones independientes del actual sistema mundial de control de drogas y poner en la mesa recomendaciones para una política de drogas más eficaz, más justa y más humana. Tanto la ONUDD como la JIFE deberían acoger los resultados de dichas evaluaciones como insumos para ajustar un marco de interpretación más flexible y pragmática de las convenciones y contribuir al establecimiento de una política de fiscalización internacional de drogas más eficaz y humana.
· Establecer dentro de la ONUDD una agenda explícita y visible para la protección de los derechos humanos en el contexto global del régimen de fiscalización de drogas, así como para el establecimiento de un sistema de valoración del impacto sobre los derechos humanos de los programas adelantados por la agencia.
· Equilibrar la programación de los recursos de la ONUDD destinados para la lucha contra la droga frente a aquellos asignados para combatir organizaciones criminales y terroristas: a pesar de que estas últimas están creciendo a un ritmo mucho más rápido que el de los mercados de drogas el presupuesto destinado para combatirlas es apenas una fracción del que se ejecuta en la lucha contra las drogas.
Bogotá,
mayo de 2009.
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frente a una preocupante consecuencia de la fiscalización de drogas”, Informe
del Director Ejecutivo de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito ante Comisión de Estupefacientes 52º período de sesiones Viena, 11 a 20
marzo de 2009, y Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal 18º período
de sesiones Viena, 16 a 24 de abril de 2009.
EUA:
Tasa de homicidios por 100.000 habitantes 1900 -1995
Fuente:
Miron, J. 1999. “Violence and the US Prohibition of Drugs
and Alcohol”, en American Law and
Economics Review, 1, Fall, pp. 78-114.
Nota: La
prohibición constitucional del alcohol en EUA estuvo en vigor entre 1920 y 1933.
De acuerdo con el autor, las medidas de cumplimiento de la ley en relación con
la prohibición de las drogas en EUA tuvieron su período de aplicación más
estricta en EUA entre 1970 y 1990, a partir de la declaración de la “Guerra
contra las Drogas” de la Administración Nixon.
Anexo 2
[1]
Comunicador
social de la Universidad del Valle con M.A. en planificación del
desarrollo regional del Institute of Social Studies (La Haya, Reino de
los Países Bajos). Investigador docente de la Universidad Católica de
Colombia.
[2]
Entre ellos, 1) la
Convención Internacional del Opio, firmada en La Haya el 23 de enero de
1912; 2) Acuerdo concerniente a la fabricación, el comercio interior y
el uso de opio preparado, firmado en Ginebra el 11 de febrero de 1925;
3) Convención Internacional del Opio, firmada en Ginebra el 19 de
febrero de 1925; 4) Convención para limitar la fabricación y reglamentar
la distribución de estupefacientes, firmada en Ginebra el 13 de julio de
1931; 5) Acuerdo para la supresión del hábito de fumar opio en el Lejano
Oriente, firmado en Bangkok el 27 de noviembre de 1931; 6) Convención
para la Supresión del Tráfico Ilícito de Drogas Peligrosas de Ginebra
del 26 de junio de 1936; 7) Protocolo firmado en Lake Success (Nueva
York) el 11 de diciembre de 1946, que modifica los Acuerdos,
Convenciones y Protocolos sobre estupefacientes concertados en La Haya
el 23 de enero de 1912, en Ginebra el 11 de febrero de 1925, el 19 de
febrero de 1925 y el 13 de julio de 1931, en Bangkok el 27 de noviembre
de 1931 y en Ginebra el 26 de junio de 1936, 8) Protocolo firmado en
París el 19 de noviembre de 1948, que somete a fiscalización
internacional ciertas drogas no comprendidas en la Convención del 13 de
julio de 1931 para limitar la fabricación y reglamentar la distribución
de estupefacientes; 9) Protocolo para limitar y Regular el cultivo de la
Adormidera, la producción, el comercio internacional al por mayor y el
uso del Opio firmado el 23 de junio de 1953 en Nueva York.
[3]
El cultivo y comercio masivo de estas
plantas y sus derivados se originó durante
los tres
últimos siglos del milenio pasado como
consecuencia de su apropiación como fuente de rentas fiscales para
financiar las administraciones coloniales implantadas por las potencias
europeas. De la amapola (Papaver
somniferum), extensamente cultivada en la
India e Indonesia bajo las administraciones coloniales de Inglaterra y
Francia, provienen los derivados opiáceos, mientras que del arbusto de
la coca (Erythroxylum coca)
cultivada ancestralmente en los países andinos de América del Sur desde
tiempos precolombinos, cuya hoja fue frecuentemente utilizada durante la
Colonia en muchos lugares como medio de pago de mano de obra, proviene
la cocaína. Del cáñamo índico (Cannabis
sativa) que los españoles y británicos
intentaron introducir sin mucho éxito en la Nueva Granada, Nueva España
y Jamaica, y cuyo consumo tradicional en Marruecos y Túnez fue regulado
y explotado fiscalmente por las autoridades coloniales francesas,
se derivan y la mariguana y el hachís.
Ver Fournier, G. 2002. “Drugs Policy Under
Colonial Time: lessons from the past”, en
Global Drug Policy. A Historical
Perspective. Senlis: The Senlis Council, en
www.senliscouncil.net
[4]
Jelsma, M. and Metaal, P. 2004. “Cracks in the
Vienna Consensus: The UN Drug Control Debate” en
Wola Drug War Monitor,
January, 24 pp.
[5]
Los Estados que han registrado la
ratificación de la Convención de 1961 ascienden a 179. La
Convención de 1971 ha sido ratificada por 174 Estados y la de 1988, por
168.
[6]
Leroy, B.
2003.”International drug policy: challenges and perspectives”, en
Global Drug Policy: Building a
New Framework. Senslis Council-The 2003
[7]
La
ley establece como dosis de uso personal una cantidad de mariguana que
no exceda de veinte (20) gramos; la de mariguana hachís la que no exceda
de cinco (5) gramos; de cocaína o cualquier sustancia a base de cocaína
la que no exceda de un (1) gramo, y de metacualona la que no exceda de
dos (2) gramos. Ver República de Colombia. 1986.
Ley 30 de 1986 por la cual se
adopta el Estatuto Nacional de Estupefacientes. Bogotá: Congreso de
la República.
[8] Transnational Institute. 2002.”Drogas: Polarización y parálisis en la ONU. Superando el impasse”, Drogas y Conflicto – Documento de Debate No. 5, 16 pp.
[9]
Ver
Sinha, J.
2001. “The History And Development of the Leading International Drug
Control Conventions,” , documento
preparado para el Comité Especial sobre Drogas Ilícitas del
Senado Canadiense, en
http://www.parl.gc.ca/37/1/parlbus/commbus/senate/com-e/ille-e/library-e/history-e.htm.
Sinha refiere dos
figuras prominentes que estuvieron al frente de la División de
Narcóticos de Canadá y la Oficina Federal de Narcóticos de EEUU durante
más de 30 años, el Coronel Charles Henry Ludovic Sharman
y Harry J.
Anslinger, respectivamente. Ambos fueron
claves para asegurar la continuidad orgánica y doctrinaria del
sistema internacional de fiscalización de drogas después de la Segunda
Guerra Mundial, pues estuvieron muy involucrados en el desarrollo de la
doctrina prohibicionista y los mecanismos de control internacional que
se consolidaron durante la década de los 30 e incidieron decisivamente
para que en el marco de la ONU, los organismos encargados del control
internacional de drogas estuvieran en manos de representantes de perfil
policial y judicial de los
Estados miembros, en oposición a perfiles orientadas hacia la salud
pública o política social.
[10]
La Comisión de Estupefacientes se integra con once representantes de
Estados de África y Asia, respectivamente, diez de Estados
de América latina y el Caribe, seis de Estados de Europa
Oriental, catorce de Europa Occidental y otros Estados y uno asiento que
rota cada cuatro años entre Estados de Asia y América Latina y el
Caribe.
[11] Según ciertos autores, esta regla aplica desde cuando EEUU perdió su poder de voto por no pagar las cuotas que adeuda como Estado Miembro a la ONU. De ser así, ello reflejaría el grado de influencia que ejerce EEUU sobre esta Comisión en particular. Ver Transnational Institute. 2002.”Drogas: Polarización… “, op. cit., p. 6.
[12]
Desde
la década de los 70 el
desarrollo de mycoherbicidas se realiza con
múltiples variedades de dos especies de hongos: el
Fusarium oxysporum, destinado
a eliminar plantas tanto de coca como de marihuana y el
Pleospora papaveracea, cuya
función es eliminar la amapola.
Los
mycoherbicidas actúan como una fábrica de mycotoxinas que disuelven las
estructuras celulares de las plantas. Suele atacar las raíces, causando
el marchitamiento de la planta hasta su muerte. Los mycoherbicidas
permanecen latentes en el ambiente por períodos que van
desde unos meses hasta años, y son capaces de mutar para atacar
diferentes especies vegetales. Las mycotoxinas fueron originalmente
descubiertas luego de que miles de personas murieran debido a
hemorragias internas después de comer pan que se hizo con cereal
almacenado durante el invierno y contaminado con
Fusarium, durante
los 40 en la Unión Soviética.
Ver Bigwood, J. 2006.
“Repeating Mistakes of the Past: Another Mycoherbicide Research Bill”,
Drug Policy Alliance, en
http://www.drugpolicy.org/docUploads/Mycoherbicide06.pdf.
[13]
Entre las principales actividades del CPCI se cuentan los programas
globales contra la corrupción, la trata de personas y el crimen
organizado. En 1999 el CPCI inició una línea de trabajo sobre prevención
del terrorismo, preparando manuales sobre medidas de prevención. Esta
rama de actividad creció significativamente luego de los ataques contra
las Torres Gemelas en 2001. Dos tratados internacionales
de las
Naciones Unidas entraron en vigor en 2003;
la Convención contra el Crimen Transnacional y la Convención contra la
Corrupción, los cuales fueron gestionados a través del CPCI.
[14] Órgano principal del Sistema de Naciones Unidas para orientar políticas en relación con la prevención del delito y la justicia penal. Esta Comisión formula lineamientos de política internacional acerca de la trata de personas, el crimen transnacional, y aspectos de prevención del terrorismo. También hace seguimiento del uso y aplicación de los estándares y normas de las Naciones Unidas para combatir el delito internacional. Es además un foro de intercambio de experiencias, información y experticia entre los Estados miembros en materia de prevención del delito y justicia penal, y apoya la identificación de prioridades y el desarrollo de estrategias nacionales e internacionales para combatir el delito. Coordina esfuerzos con otros órganos de las Naciones Unidas con mandatos específicos en el campo del delito y la justicia penal, entre ellos, el Consejo de Seguridad, la Conferencia de Suscriptores de la Convención contra el Crimen Transnacional Organizado al igual que la de la Convención contra la Corrupción.
[15]
Ver
Jelsma, M. and Metaal, P. 2004. “Cracks… Op.cit.
[16]
UNODC.
2009. “Annual report 2009”.
[17]
Ver Fazio, C. 1997. “México: El caso del narco-general”, en TNI /Acción
Andina. Crimen uniformado: Entre
la corrupción y la impunidad, TNI y Acción Andina/Cedib.
[18]
Ver
Naciones Unidas. 1998. “Declaración política aprobada por resolución de
la Asamblea General de la Sesión Especial (UNGASS)”, Nueva York:
Naciones Unidas – Vigésimo período de sesiones extraordinarias, temas
9,10 y 11 del programa.
[19]
Ver Consejo Económico y Social. 2009. “Proyecto de
Declaración Política y Plan de Acción sobre Cooperación Internacional en
favor de una Estrategia Integral y Equilibrada para Contrarrestar el
Problema Mundial de las Drogas”, Viena: Comisión de Estupefacientes -
52º período de sesiones, temas 12 a 14 del programa provisional.
[20]
Ver UNODC. 2008.2008
World Drug Report. United Nations Publication en
http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/WDR-2008.html
[21]
Ver Consejo Económico y Social. 2009. “Proyecto de
Declaración…”, op. cit.
[22]
De acuerdo con un informe reciente del Council on Foreign Relations
sobre “la guerra contra las drogas” en México, en
2007 hubo cerca de
2.500 muertes relacionadas con el tráfico ilícito de estupefacientes y
la cuenta subió a cerca de 4000 en 2008.
Mientras que en un principio la mayor parte de esta violencia
tenía lugar entre los carteles, en el pasado reciente esta afecta cada
vez con mayor frecuencia a policías, periodistas y políticos. Ver
CFR. 2009, “Méxicos Drug War” en
http://www.cfr.org/publication/13689/. En Colombia la guerra contra
las drogas cobró un nivel similar anual de víctimas
durante la década de los 90. Ver por ejemplo, Matthiessen, T.
2000. El arte político de
conciliar. El tema de las drogas en las relaciones entre Colombia y
Estados Unidos, 1986 – 1994, Bogotá: FESCOL – CEREC – FEDESARROLLO.
Pero el fenómeno no sólo afecta los países como México y
Colombia. Las estadísticas de homicidios en EUA durante el siglo XX
muestran que los picos de
violencia en ese país se asocian con la
prohibición del alcohol y las drogas, como se aprecia en la
figura incluida en el anexo 1. Ver
Miron, J. 1999. “Violence and the US Prohibition of Drugs and Alcohol”,
en American Law and Economics
Review, 1, Fall, pp. 78-114. El
autor menciona que esta relación fue
discutida inicialmente por
Milton Friedman en su
artículo de
1991 “The War We Are Looking”,
en el libro editado por
M. Krauss y E. Lazear, Searching
for Alternatives: Drug Control Policy in the United States,
Stanford: Hoover Institution.
[23]
Los
casos
referidos en adelante en este aparte están documentado en el siguiente
informe: The Beckley Foundation Drug Policy Program.2008.
Recalibrating the Regime. The Need for a Human Rights-Based Approach to
International Drug Policy,
International Harm Reduction Association (IHRA), Human Rights Watch
(HRW), and the Canadian HIV/AIDS Legal Network (CHALN).
[24] Investigaciones realizadas por Human Rights Watch han establecido que en EUA, entre la población masculina condenada por delitos relacionados con droga, la proporción de afro descendientes es 13,4 veces superior a la de los blancos. Más aún, el 63% de los infractores relacionados con drogas que son admitidos al sistema penitenciario estatal en ese país son afrodescendientes. Eso en un país donde la participación de los afrodecendientes en el total de la población no alcanza al 13%. Como los señala Human Rights Watch, de no ser por la “guerra contra las drogas”, la población carcelaria negra en EUA sería significativamente menor. Ver Human Rights Watch. 2000,”Punishment and Prejudice: Racial Disparities in the War on Drug”’, A Human Rights Watch Report, Vol 12, No 2(G). Es sugestiva la relación entre la discriminación contra sustancias psicoactivas provenientes del mundo colonizado que consagra la Convención Única de 1961, con la discriminación que se evidencia en la aplicación de la ley antidrogas en contra de poblaciones predominantemente originaria de países colonizados. La asociación prejuiciada entre las sustancias fiscalizadas y la “características pre-modernas de los pueblos colonizados” se ilustra bien en un escrito de Jeremías Repizo Cabrera, un joven médico de la Universidad Nacional de Colombia, en el cual refiere el problema de los mascadores de coca en el Huila en una publicación del Ministerio de Higiene de 1947, en los siguientes términos:“…Por lo común, los hijos de los viejos masticadores son idiotas y degenerados. Son una pesada carga para el Estado. Fácilmente sugestionables, se les induce sin dificultad a la comisión de crímenes espantosos. Su moral es la fuerza del instinto. Si no tienen coca, ni dinero para conseguirla, hurtan, roban, hacen cosas increíbles para conseguirla… Y por sobre todas las cosas, [el indígena] es mentiroso. Torpemente, estúpidamente mentiroso. La idiotez es su patrimonio común”. Ver Repizo, J. 1947. “Los mascadores de coca en el Huila”,en Bonilla, G. (recopilador) El problema del cultivo y masticación de coca en Colombia, Bogotá: Ministerio de Higiene de la República de Colombia, citado por López, 2000 “Colombia: de la prohibición a la guerra contra las drogas”, El malpensante, 25, pp.83 -105.
[25]
Ver por ejemplo, Stalenkrantz, B. 2002.
“The tragic outcome of Sweden’s
dream of a drug free society”, en
Global Drug Policy:
Building a New Framework.
Senslis
Council-The 2003
[26]
Ver Latin American Commission on Drugs and Democracy. 2009.
Drugs and Democracy: Towards a
Paradigm Shift, en
http://drugsanddemocracy.org/blog/archives/category/highlights .
Los estudios
acerca de la evolución de la población carcelaria en el mundo
entre 1992 y 2007, incluidos sindicados y condenados, muestra una
tendencia al crecimiento acelerado. Mientras la población mundial crece
entre el 2 y 3% anual, la población carcelaria en países como Brasil,
México y Países Bajos se ha incrementado a una tasa anualizada entre
6 y 9%. En EUA y Colombia la población carcelaria durante el
período aumentó a una tasa anual entre 4 y 5%. Ver
International Centre for Prison Studies.
2009.
“World Prison Brief”, en
http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/worldbrief/.
[27]
Ver UNODC. 2009.
A Century of International Drug
Control. United
Nations Publication en
http://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/WDR-2008.html
[28]
Ver
UNODC. 2009.”La delincuencia organizada y la amenaza que supone para la
sociedad. Cómo hacer frente a una preocupante consecuencia de la
fiscalización de drogas”, Informe del Director Ejecutivo de la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ante Comisión de
Estupefacientes 52º período de sesiones Viena, 11 a 20 marzo de 2009, y
Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal 18º período de
sesiones Viena, 16 a 24 de abril de 2009.
[29]
Ibid.,
pp. i y 3.
[30] Ver Latin American Commission on Drugs and Democracy. 2009. Drugs and Democracy…, op.cit. Al respecto se señalan los resultados positivos obtenidos mediante las campañas de información y prevención sobre el consumo del cigarrillo con base en lenguaje claro y argumentos que son coherentes con la experiencia del público al cual van dirigidos, como una demostración de la efectividad de este tipo de estrategias para promover cambios sociales y culturales al igual que una significativa disminución del consumo de cigarrillo durante los últimos años.
[31]
Ver
Ver Jelsma, M. and Metaal, P. 2004.
“Cracks… Op.cit.
[32]
Los artículos
declarados inexequibles por la sentencia C-221 son el 51 y el 87de la
mencionada ley. La redacción original de los mismos se transcribe a
continuación:
“Artículo 51. El que lleve consigo,
conserve para su propio uso o consuma, cocaína, marihuana o cualquier
otra droga que produzca dependencia, en cantidad considerada como dosis
de uso personal, conforme a lo dispuesto en esta ley, incurrirá en las
siguientes sanciones:
a) Por primera vez, en arresto hasta
por treinta (30) días y multa en cuantía de medio (1/2) salario mínimo
mensual;
b) Por la segunda vez, en arresto de
un (1) mes a un (1) año u multa en cuantía de medio (1/2) a un (1)
salario mínimo mensual,
siempre que el nuevo hecho se
realice dentro de los doce (12) meses siguientes a la comisión del
primero, y
c) El usuario o consumidor que, de
acuerdo con dictamen médico legal, se encuentre en estado de
drogadicción así haya sido
sorprendido por primera vez, será
internado en establecimiento siquiátrico o similar de carácter oficial o
privado, por el término necesario para su recuperación. En este caso no
se aplicará multa ni arresto.
La autoridad correspondiente podrá
confiar al drogadicto el cuidado de la familia o remitirlo, bajo la
responsabilidad de ésta, a una clínica, hospital o casa de salud, para
el tratamiento que corresponda, el cual se prolongará por el tiempo
necesario para la recuperación de aquél, que deberá ser certificado por
el médico tratante y por la respectiva seccional de medicina legal. La
familia del drogadicto deberá responder del cumplimiento de sus
obligaciones, mediante caución que fijará el funcionario competente,
teniendo en cuenta la capacidad económica de aquélla.
El médico tratante informará
periódicamente a la autoridad que haya conocido del caso sobre el estado
de salud y rehabilitación del
drogadicto. Si la familia faltare a
las obligaciones que le corresponden, se le hará efectiva la caución y
el internamiento del drogadicto tendrá que cumplirse forzosamente"
"Artículo 87. Las personas que, sin haber cometido ninguna de las infracciones descritas en este Estatuto, estén afectadas por el consumo de drogas que producen dependencia, serán enviadas a los establecimientos señalados en los artículos 4° y 5° del Decreto 1136 de 1970, de acuerdo con el procedimiento señalado por este Decreto".
[33]
Al
respecto vale la pena destacar que la misma sentencia C-221 que declaró
inexequibles los artículos de la ley 30 de 1986 que penalizaban el
porte, conservación y consumo de dosis de uso personal,
estableció las siguientes pautas para la regulación del consumo de
drogas: “…puede el legislador
válidamente, sin vulnerar el núcleo esencial de los derechos a la
igualdad y a la libertad,
desconocidos por
las disposiciones
que serán retiradas
del ordenamiento, regular las circunstancias de
lugar, de edad, de ejercicio temporal de actividades, y otras
análogas, dentro de
las cuales el consumo de droga resulte
inadecuado o
socialmente nocivo, como sucede en la actualidad con el alcohol y el
tabaco. Es ésa, materia propia de las normas de policía.
Otro tanto cabe predicar de quienes tienen a su cargo la
dirección de actividades
de instituciones,
públicas o
privadas,
quienes derivan de
esa calidad la
competencia de
dictar reglamentos
internos que posibiliten la
convivencia ordenada, dentro de
los ámbitos que les incumbe regir.”
[34]
Ver Córdoba, J. J. y
Rangel, M. A. (Coordinadores de
ponentes). 2008. “ Informe de ponencia al proyecto de acto legislativo
no. 016 de 2008 cámara “por el cual se reforma el artículo 49 de la
Constitución Política” , Congreso de la República de Colombia: Cámara de
Representantes
[35] Ibid.
[36]
De acuerdo con versiones de prensa, el gobierno prepara un proyecto de
ley que establecería “'tribunales
de tratamiento de drogas”, integrados por médicos, sicólogos,
trabajadores sociales y un juez. Ellos definirían si una persona
capturada con la dosis mínima de droga es consumidora o expendedora. La
iniciativa sería presentada ante “la
Asamblea de la ONU para el Problema Mundial de la Droga”, que se
realizará en Viena (Austria) entre el 11 y 14 de marzo próximos” (sic).
Ver eltiempo.com.2009. “Se
abre debate por “tribunal especial” para portadores de droga”, 3 de
marzo, en
www.eltiempo.com/colombia/politica/se-abre-debate-por-tribunal-especial-para-portadores-de-droga_4851588-1.
Los tribunales de tratamiento son promovidos por la Oficina de
las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD) para conocer
los casos de consumidores que cometen un delito en razón de su adicción.
La propuesta contemplada en el proyecto de ley del gobierno faculta a
los tribunales para someter a todos los consumidores, sin importar que
no hayan infringido la ley.
‘Cuando
una persona es detenida porque está consumiendo o porque está drogada,
se lleva a un tribunal y se le ofrece que el Estado puede hacerle el
tratamiento. Si reincide, el Estado la obligará a que se haga el
tratamiento; por eso se llama protección coactiva’, explicó en su
momento el ministro del Interior y de Justicia, Fabio Valencia”. De
acuerdo con la fuente periodística, EUA. fue pionero de los tribunales
para tratar adictos, y hoy funcionan en ese país
más de 2.100 de estos órganos
que deciden las sanciones y programas que deben cumplir quienes son
arrestados por consumo. El modelo ha sido aplicado en países como
Australia, Jamaica e Irlanda. Chile trabaja desde el 2007 con los
tribunales para adictos y hoy funcionan 18 dentro de un modelo
“fiel” al de la ONUDD, dirigido exclusivamente e a delincuentes
adictos. El gasto anual en tratamiento de adictos en Chile se estima por
el orden de $25 millones de dólares. Ver también eltiempo.com.2009. “Consumo
de droga como falta menor, con rehabilitación obligatoria al adicto,
propone el Gobierno”, 25 de marzo, en
[37] Ver Córdoba, J. J. y Rangel, M. A. (Coordinadores de ponentes). 2008. “ Informe… Op.cit. De acuerdo con los ponentes, “Torres y Maya mencionan al respecto que el consumo de sustancias psicoactivas se asocia a la delincuencia juvenil con una escala de riesgo mayor para la cocaína, seguida por los tranquilizantes, los agentes inhalables, la marihuana, éxtasis y bazuco”. Además señalan que en distintas ciudades del país el consumo de sustancias psicoactivas además de incidir en la comisión de distintos delitos, lleva así mismo a que los jóvenes se vinculen con el expendio de drogas. Ver Torres, Y. y Maya J. M. 2000. “Consumo de Sustancias Psicoactivas y Otros Factores Asociados a Delincuencia Juvenil”, Medellín: Instituto de Ciencias de la Salud CES.
[38]
Stalenkrantz, presidente de la Asociación Sueca
de Consumidores de Drogas, relaciona en
detalle la situación de marginalidad de los consumidores droga en
Suecia,
donde está vigente un modelo radical de
tratamiento obligatorio de rehabilitación de consumidores que prohíbe
los programas de intercambio de jeringas y restringe el acceso a
tratamientos para adictos con metadona y
otras drogas sustitutas. El régimen es acompañado por una intensa
campaña de propaganda oficial de desinformación diseñada para obtener
el
apoyo del público a las medidas extremas
establecidas para lograr una “sociedad
libre de drogas”. La consecuencia principal de este régimen ha sido que
los
consumidores de drogas sólo confíen y se relacionen la comunidad de los
toxicómanos, llegando a considerar como enemigos no sólo a la policía,
sino también los servidores públicos vinculados a programas sociales al
igual que de salud y educación. El resultado de este régimen ha sido el
incremento del número de toxicómanos así como delitos cometidos para
sostener la adicción de estos. Ver Stalenkrantz, B. 2002. “The tragic
outcome …
Op. cit.
[39]
El análisis de
muestras
de orina permiten establecer si ha habido consumos de canabinoides,
cocaína, estimulantes tipo
anfetamínico,
y opiáceos, entre otros, en los
2-5 días anteriores para la mayoría de estas drogas y hasta 30 días en
los consumidores habituales de mariguana. Las muestras de cabello
permiten establecer consumos dentro de los 90 días anteriores.
Ver
http://www.erowid.org/psychoactives/testing/testing_info1.shtml#what
[40]
Ver
Reuter, P. 2008. “Assessing
[41] Las ideas que se presentan a continuación coinciden con los planteamientos principales consignados en el documento preparado por la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia. Ver Latin American Commission on Drugs and Democracy. 2009. Drugs and Democracy… Op. cit.
[42]
Es
el caso documentado en relación con el impacto de la prohibición de las
bebidas alcohólicas establecida en EUA entre 1920 y 1933. En su
concepción, la medida buscaba vaciar las prisiones y refugios para
pobres, reducir los impuestos, eliminar definitivamente los problemas
sociales, aumentar la productividad y acabar con el ausentismo en los
lugares de trabajo. Ninguno de los aspectos anteriores mejoró con la
prohibición. En contraste, la regulación privada por parte de
empleadores sobre a ingesta de alcohol de empleados mejoró la
productividad, redujo el ausentismo al igual que los accidentes
industriales dondequiera que hubiese sido implantanda antes, durante y
después de la prohibición en ese país.
Ver Thornton, M.
1991. The Economics of
Prohibition,
[43]
Ver
Reuter, P. 2001. “The Limits of Supply Side Control”, en
The Milken Institute Review,
Jan- Mar, pp.15-23.
[44] Ver UNODC. 2002. Results of a Pilot Survey of Forty Selected Organized Criminal Groups in Sixteen Countries. Vienna: Center for International Crime Prevention.
[45]
De acuerdo
con los mecanismos previstos para la reforma de la Convención Única,
cualquier enmienda de este
tratado internacional implica la
notificación de las partes proponentes al Secretario General de la ONU
con base en un proyecto de enmienda acompañado de su correspondiente
motivación. El Secretario General deberá poner en conocimiento de
la enmienda propuesta y las
razones para ésta a las partes y al Consejo Económico y Social. Este
último tiene la facultad de elegir entre llamar a una conferencia para
considerar la enmienda, o preguntar a las partes si aceptan la enmienda.
Si ninguna de las partes
rechaza el proyecto de enmienda en los 18 meses siguientes a su puesta
en circulación por el Consejo, la enmienda entra en vigor. Si una o más
partes rechazan la enmienda y presentan sus comentarios dentro de los 18
meses, el Consejo considera si organiza o no una conferencia para
sopesar la enmienda. El Consejo también está facultado por la Carta de
las Naciones Unidas a negarse a
tomar una decisión sobre la propuesta de enmienda.
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