Cullture

La guerra sólo puede ser evitada si ambos eventuales adversarios la rechazan. No mediante el hecho de que “por lo menos” uno de ellos sea lo más pacífico posible

En Colombia desde hace al menos dos décadas, la diplomacia ha estado vinculada a la paz (y a la guerra). El actual despliegue de la “diplomacia por la paz” del Presidente Andrés Pastrana (1998-2002) es una nueva evidencia del íntimo nexo entre política externa y política interna; nexo, que por la prolongación y degradación del conflicto doméstico, ha adquirido plena relevancia. La “diplomacia por la paz” no ha sido el elemento exclusivo y excluyente que ha configurado el estilo de política externa colombiana en los últimos cuatro lustros, pero sí ha sido un componente necesario y esencial de la conducta internacional del país.

Para comprender los alcances y los límites de este nuevo esfuerzo por relacionar diplomacia internacional y paz nacional, es oportuno apreciar ese vínculo en términos teóricos, así como estudiar su expresión en la reciente política exterior de Colombia[1].

Sea cual fuere el caso, todos los Estados que viven una guerra doméstica, no importa cuál sea su régimen vigente[2], invocan la expresión Paz, para señalar que sus esfuerzos en el exterior se orientan a concluir su conflicto nacional. A ningún gobierno, en ninguna época, se le ha ocurrido llamar “diplomacia para la guerra” a su política internacional. Colombia no es una excepción.

En esa dirección, resulta fundamental precisar que en este ensayo entiendo por “diplomacia por la paz” el manejo deliberado de las relaciones internacionales de un país con el objeto específico de lograr apoyo externo para la resolución de una guerra interna[3]. Esta definición no pretende plantear que toda diplomacia por la paz deba estar sustentada en lo interno, y orientada en lo externo, a superar un conflicto bélico local mediante el diálogo, la negociación o el acuerdo. Bien puede presentarse el caso de que esa diplomacia esté internamente sustentada y externamente motivada a legitimar un mayor uso de la fuerza por parte del Estado con el fin de derrotar política y/o militarmente a su contrincante armado. Y también puede darse el caso de que dicha diplomacia esté dirigida a conservar un respaldo internacional pasivo a la paz doméstica y a la vez proteger la guerra interna de la influencia de factores externos indeseables.

La primera alternativa de solución de un conflicto mediante el diálogo, la negociación y el acuerdo se denominará Diplomacia por la paz negociada. La segunda alternativa de solución mediante la legitimación de un mayor uso de la fuerza estatal con el fin de derrotar política y/o militarmente a su contrincante armado se denominará Diplomacia por la pacificación forzada. La tercera alternativa de solución de un conflicto mediante el aislamiento de factores externos se denominará Diplomacia por la neutralización.

Todas las aproximaciones teóricas a las relaciones internacionales asumen algún nexo entre lo interno y lo externo y, con mayor o menor énfasis, sugieren cierto nivel de interacción entre la estructura doméstica y el sistema mundial. Sin embargo, son muy escasos los estudios en los que se detallan las relaciones entre la política internacional y la política nacional[4].

Dado que el ámbito típico de la diplomacia es el de las relaciones y políticas entre distintos estados, y que la consolidación de la paz interna es una responsabilidad fundamentalmente estatal, el realismo clásico[5] y el realismo estructural[6] pueden ser un punto de partida útil para evaluar el caso colombiano. Mastanduno, Lake e Ikenberry combinan estas escuelas para explicar el comportamiento interno y externo del Estado[7].

Los autores se apoyan en el realismo clásico, según el cual en el sistema internacional, por esencia conflictivo, predomina la competencia por el poder entre los estados soberanos que actúan de manera racional y unitaria en procura de satisfacer sus respectivos intereses nacionales. Aunque sin desarrollarlo suficientemente, el realismo clásico asume que la naturaleza de la política interna es relevante para entender las posibilidades de éxito de acuerdo a los objetivos internacionales trazados por un Estado. Por otra parte, los autores se sustentan en el realismo estructural, según el cual las actividades de los estados, como unidades actuantes en el sistema mundial, se explican en el marco de una estructura internacional determinada cuyo principio básico, por no existir una autoridad superior, es la anarquía. En ese sentido, el realismo estructural sitúa el acento en los cambios en el sistema internacional y en su impacto sobre las acciones del Estado.

· La meta última de todo Estado, sin importar su tamaño, ubicación, naturaleza o capacidad, es la supervivencia.

· La meta internacional inmediata de todo Estado central o periférico es la adquisición de poder y riqueza.

· La meta interna inmediata de todo Estado, fuerte o débil, es el control de sus recursos nacionales y la preservación de la legitimidad interna.

· En el plano interno, movilizar recursos para estimular el crecimiento económico y extraer recursos de la sociedad para obtener mayor poderío. La movilización de recursos implica la creación de mayor riqueza y la inversión en poder a largo plazo, mientras la extracción de recursos implica la creación de poder y el consumo de riqueza en el corto plazo.

· En el plano externo, el Estado puede aspirar a conseguir recursos del exterior y a obtener validación internacional. Lo primero significa conseguir bienes materiales, mientras lo segundo implica buscar apoyo político en el extranjero[8].

· “Ante el declive de su poderío en el largo plazo, el Estado incrementará la movilización interna”;

· “Al aumentar las amenazas externas de seguridad, el Estado incrementará la extracción interna”; y

· “Al aumentar la inestabilidad política interna, el Estado buscará más extracción y validación externas”[9].

Me sirvo de este último punto para desarrollar la siguiente hipótesis: desde finales de los setenta, cuando se amplía y acelera la inestabilidad política interna, el Estado colombiano, con gobiernos liberales o conservadores por igual, pretendió obtener mayores recursos económicos (más extracción) así como más respaldo político (más validación) para hacer frente a la creciente situación de inestabilidad nacional. Un corolario lógico de esta hipótesis es que la extracción y validación externas debían servirle al Estado para: a) remediar dicha situación; b) alcanzar una mayor estabilidad institucional; y c) avanzar en la superación de la guerra interna.

Durante la gestión del Presidente Julio Cesar Turbay (1978-1982) se emprendió, sin así denominarla, la primera diplomacia por la paz. Para el mandatario liberal, el conflicto armado colombiano se había internacionalizado, ya que actores, variables y fenómenos externos incidían de modo desfavorable sobre la estabilidad institucional de Colombia[10].

En ese momento, el contexto interno se definía por la proliferación de insurgencias rurales, por el auge urbano de la guerrilla del M-19, por la instauración del Estatuto de Seguridad Nacional y por la creciente autonomía militar en el manejo de un orden público turbado. Por su parte, el entorno internacional más próximo; la Cuenca del Caribe, estaba definido por una Cuba militante en la defensa y promoción de la revolución armada[11], por una Nicaragua sandinista[12], una Granada marxista, un Salvador en rebelión, y por el final del gobierno moderado y demócrata de Jimmy Carter, y el inicio del mandato agresivo y conservador de Ronald Reagan en Estados Unidos.

La coincidencia de un férreo anticomunismo en los gobiernos de Bogotá y Washington y el temor generalizado que generaba en las elites políticas, económicas y militares colombianas la expansión soviética en el Caribe, se unieron a la sensación de vulnerabilidad del Estado ante los reclamos territoriales nicaragüenses y al apoyo firme (aunque no decisivo) de La Habana a los alzados en armas colombianos (en especial, al M-19 y su frustrada “Invasión del Sur” de 1981). Todos estos elementos conjugados llevaron a Colombia a iniciar una diplomacia dinámica y activa en el nivel hemisférico; en particular en la Cuenca del Caribe[13]. Dinamismo sobresaliente, si lo comparamos con los estándares tradicionales de una política internacional de bajo perfil[14].

“mucha de la vieja diplomacia colombiana era laudablemente correcta y mucha de ella realista, pero en 1982 el país se veía peligrosamente solo. Algo del peligro estaba en Centroamérica, y el reclamo nicaragüenses de las islas y cayos era la parte menos importante. Colombia se podía convertir en un blanco de la subversión que se expandía desde Centroamérica. La guerrilla y el ejército observaron los desarrollos en América Central con interés. Una victoria guerrillera en El Salvador indudablemente tendría un efecto poderoso en Colombia: en ese sentido el país era el ‘dominó’ más grande aunque menos discutido del área”[15].

La gestión de Turbay en el frente externo se caracterizó por una Diplomacia para la pacificación forzada que fusionó confrontación y sumisión: confrontación política contra las contrapartes que pudieran contribuir a incrementar la guerra interna, y sumisión ideológica hacia Estados Unidos, para así asegurar la continuidad de la manu militari doméstica contra las guerrillas con la anuencia oficial de Washington; es decir, sin censuras serias provenientes de la Casa Blanca[16] o del Congreso.

Es difícil encontrar otro momento con más iniciativas, acciones, gestos y pronunciamientos dirigidos a la Diplomacia por la pacificación forzada. La pertinaz obstrucción que haría en 1979 Colombia[17] a la candidatura de Cuba al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; la suspensión de relaciones diplomáticas con ese país en 1981; la decisión de enviar tropas a la fuerza de pacificación del Sinaí en un difícil momento del proceso de paz en Medio Oriente, y cuando sólo Fiji había enviado un contingente de hombres[18]; la vehemente crítica a la Declaración Franco-Mexicana de 1981 que reconocía al FMLN-FDR como fuerza representativa en el conflicto salvadoreño; la participación, en 1981, en la Operación militar Ocean Venture (con tropas de Estados Unidos, la OTAN, Argentina, Venezuela y Uruguay) --operación que se consideró entonces un simulacro de invasión a Granada (finalmente invadida en 1983)--, las conversaciones entre militares colombianos y estadounidenses en 1982 sobre la posibilidad de establecer una base especial en la isla de San Andrés; la participación del país en ese mismo año en la denominada Comunidad Democrática Centroamericana encaminada a defender diplomáticamente al gobierno salvadoreño y a atacar al gobierno nicaragüense (junto a Estados Unidos, Costa Rica, El Salvador y Honduras); son signos inequívocos de ese tipo de diplomacia[19].

Durante su período presidencial, Turbay recibió respaldo político[20], militar[21] y material[22] de Washington; particularmente de la administración Reagan. Colombia no fue objeto de una crítica significativa en materia de derechos humanos[23] por parte de Estados Unidos o de Europa occidental[24]. El país siguió recibiendo ayuda federal estadounidense, asistencia oficial para el desarrollo de Europa, créditos de la banca privada y multilateral[25] y capital inversionista estadounidense y europeo.

Oficialmente, las presiones externas hacia una salida negociada al conflicto interno no parecieron ser tan fuertes y determinantes para alterar el curso de la Diplomacia por la pacificación forzada colombiana. Sin embargo, es probable que hacia el final del gobierno de Turbay el mayor costo en términos de aislamiento internacional no haya sido el estado, cada vez más preocupante de violencia política y social en el país, sino la postura del mandatario liberal durante la Guerra de las Malvinas[26].

En resumen, el Presidente Turbay respondió a la progresiva inestabilidad política interna con un conjunto de medidas de fuerza en el plano nacional y con una Diplomacia por la pacificación forzada en el frente internacional. El mandatario liberal procuró y obtuvo del exterior recursos económicos y respaldo político suficientes para perpetuar el statuo quo interno y la preservación de un Estado crecientemente frágil. Su gobierno consiguió más extracción y más validación de afuera, pero fue incapaz de superar la falta de estabilidad institucional y menos aún de prosperar en la superación efectiva de la violencia política y del conflicto armado colombiano.

La administración del Presidente Belisario Betancur (1982-1986), se distinguió desde su inicio por una Diplomacia por la paz negociada. Su política exterior fue un complemento relevante e incluso necesario, aunque insuficiente, a su labor interna a favor del diálogo y de la negociación con la guerrilla. Sin embargo, su política exterior no fue un sustituto a su iniciativa de pacificación nacional ni un instrumento para legitimar su convicción personal o su proyección internacional en materia de paz.

La transformación operada en el frente externo fue rápida e imprevista. La simultaneidad de sus propuestas de amnistía y diálogo en el terreno interno, de búsqueda de la paz en Centroamérica, a través del Grupo de Contadora[27], de afiliación de Colombia al Movimiento de Países No Alineados (NOAL)[28] y de distanciamiento de Estados Unidos[29] en el campo externo, constituyeron hechos audaces y sin antecedentes.

El nexo entre el conflicto interno y el externo en América Central fue evidente[30], pero, a diferencia de la época de Turbay, la motivación principal y el espíritu que animó el despliegue internacional de Betancur[31] fue la exploración de la paz negociada en uno y otro escenarios y no la contención militar.

Las referencias al vínculo política internacional/conflicto interno fueron contundentes y reiterativas. En un mensaje desde la isla de San Andrés, el 9 de abril de 1983, Betancur afirmó: “en este vértice colombiano es inevitable ver las uniones inextricables entre la fase interna (que seguimos buscando mediante una amnistía amplia y generosa) y la paz internacional que también buscamos para esta área (Centroamérica) atormentada”[32]. En su alocución en la Escuela Superior de Guerra el 6 de mayo de 1983, el presidente sostuvo:

“...en ocasiones hemos estado alejados del escenario de decisiones del área del Caribe, que nos es propio y natural...creemos en la indivisibilidad de la paz y somos conscientes de que ella no se logra tan sólo con la acción dentro de las fronteras y casi siempre se pone en peligro fuera de ellas en un mundo profundamente interrelacionado. Buscamos y buscaremos esa paz, la solidaridad y la solución pacífica en cualquier escenario apto para la interrelación entre países y entre seres humanos”[33].

Adicionalmente, el mandatario conservador fue muy activo en el tema de la deuda externa latinoamericana que se entrelazaba con la búsqueda de un desarrollo económico equilibrado, la superación social de la pobreza y el logro de la estabilidad política e institucional. En esa dirección, propuso para el conjunto de las naciones en vías de desarrollo “una especie de nuevo Plan Marshall alimentado con ínfimos recursos del armamentismo, del turismo, del comercio mundial, en general”[34].

Ahora bien, la Diplomacia por la paz negociada de Betancur no se agotó en la política exterior colombiana hacia América Central. En ocasiones y contextos distintos, otros países fueron referentes importantes de su “diplomacia por la paz”. Por ejemplo, durante la invasión estadounidense a Granada, en octubre de 1983, Colombia medió para permitir la salida del contingente cubano de la isla invadida. Este hecho, entre otros, motivó dos cartas de Fidel Castro a la guerrilla del ELN para que liberara, como en realidad ocurrió, al hermano del presidente, Jaime Betancur, así como un relativo repliegue de Cuba en su respaldo beligerante al M-19[35].

En octubre de 1983, Betancur intentó un diálogo directo con la dirección del M-19 en Madrid y luego ensayó otro contacto personal con representantes de ese movimiento armado en Ciudad de México, en diciembre de 1984. Finalmente, el Procurador Carlos Jiménez y el Embajador de Colombia en Londres, Bernardo Ramírez, tuvieron otro encuentro fallido con el M-19 en México en marzo de 1985[36].

Sin embargo, las presuntas “carta cubana” y “carta europea” no le sirvieron al gobierno para alcanzar la paz, o para equilibrar la gravitación de Estados Unidos en los asuntos colombianos. El peso específico de Washington en materia de paz y drogas fue creciendo en la medida en que la negociación política se diluía y el poder interno del narcotráfico se reafirmaba. Cuando el Embajador de Estados Unidos, Lewis Tambs adoptó, en 1984, el término “narcoguerrilla”[37] para definir una especie de alianza trascendental entre narcotráfico y guerrilla, los límites de la estrategia interna y externa de pacificación del gobierno de Betancur se hicieron visibles. De hecho, la pregunta se hizo inevitable: si el gobierno dialogaba con un grupo armado, ¿lo hacía con una insurgencia política o con una agrupación criminal y mafiosa?

No obstante los intentos del gobierno por deslindar la guerrilla del narcotráfico, esto resultó difícil a partir de 1985. El asesinato del Ministro de Justicia, Rodrigo Lara, en 1984 lo llevó a aceptar las presiones de Estados Unidos y a implantar la extradición al año siguiente. La crisis económica empujó a la administración hacia Estados Unidos, ya que Washington fue fundamental para la consecución del crédito Jumbo de US$ 1.000 millones de dólares en 1985[38]. Por último, la toma del Palacio de Justicia por parte del M-19, llevó al presidente a adoptar un lenguaje de “mano dura”, tan afín a los funcionarios estadounidenses.

En efecto, el presidente se refirió al M-19 como un “movimiento terrorista”, portador de un “proyecto terrorista” y que optó por una conducta caracterizada por “un crescendo de delirio y (por) un terrorismo que sobrepasa límites”. Asimismo, destacó que el narcotráfico y el terrorismo son

“dos fenómenos más deletéreos de la sociedad contemporánea...Y aunque son dos fenómenos distintos en su género, muchas veces se sobreponen y colaboran, por cruzar en las mismas direcciones el tráfico de estupefacientes y el tráfico de armas...No por azar, pues, se producían declaraciones como la de un terrorista (Iván Marino Ospina del M-19) en México, sobre el Tratado de Extradición (colombo-estadounidense) y sobre al legitimidad de los atentados contra ciudadanos norteamericanos...No por azar, tampoco, terroristas y narcotraficantes coincidieron en los mismos blancos y amenazas sobre la Corte Suprema de Justicia”[39].

Al final de su mandato, la Diplomacia por la paz negociada de Betancur fue desdibujándose. Sin llegar a adoptar una Diplomacia por la pacificación forzada, el gobierno conservador mantuvo una tenue “diplomacia por la paz”; en especial, en América Central. Los esfuerzos externos a favor de la pacificación fueron percibidos con frialdad e incomodidad, mientras sus acciones internas fueron vistas con desconfianza y menosprecio en Estados Unidos. Sin duda, el comentario que sobre Betancur hizo el Secretario de Estado, George P. Shultz en sus memorias es revelador: según Shultz, el mandatario colombiano fue excesivamente “condescendiente” con la guerrilla porque sólo buscaba “ganar el Premio Nobel de la Paz”[40].

El nuevo ímpetu represivo de la posición oficial colombiana frente al narcotráfico, la reducción visible del perfil externo del gobierno, y el endurecimiento de la política militar frente a la guerrilla durante 1985-1986, contaron con el respaldo de Estados Unidos. Washington no puso en duda la legitimidad del gobierno, a pesar de los crecientes signos de crisis institucional; apoyó el ajuste económico del ejecutivo de manera decisiva, contribuyó con mayores recursos para el combate del fenómeno de las drogas y continuó dejando en un lugar marginal la reprobación de la lamentable situación de derechos humanos[41]. Europa, por su parte, continuó apoyando política, asistencial y económicamente a Colombia[42]. Sin embargo, las preocupaciones y los reclamos oficiales, de países individuales y de instancias políticas de la Comunidad Europea, en torno al penoso estado de los derechos humanos, se hicieron cada vez más frecuentes.

Así, el legado de la Diplomacia por la paz negociada de Betancur resultó ambiguo: su independencia inicial le otorgó credibilidad a su gestión a favor del diálogo, la reconciliación y la paz internas. Sin embargo, la progresiva turbulencia en la Cuenca del Caribe amenazó, a mediados de los ochenta, con “centroamericanizar” el conflicto colombiano. A ello se sumó la implacable “narcotización” de la agenda con Estados Unidos y la gradual relevancia del asunto de los derechos humanos en la relación colombo-europea.

En breve, el gobierno Betancur confrontó una situación interna marcada por un aceleramiento de la inestabilidad política. Para hacer frente a la misma y a diferencia de su antecesor, el mandatario conservador impulsó una Diplomacia por la paz negociada. Su estrategia resultó funcional para el Estado colombiano en la medida en que, a pesar de las incipientes dudas en el extranjero (en especial en Estados Unidos y en menor medida en Europa) respecto a la preocupante situación en torno a las drogas y a los derechos humanos, fue capaz de seguir recibiendo recursos económicos y respaldo político del exterior. Colombia continuó obteniendo extracción y validación externas. Sin embargo, durante este cuatrienio se profundizó la crisis de la estructura institucional del país, al tiempo que la resolución de la violencia política y del conflicto armado quedó nuevamente postergada.

La administración del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) comenzó su labor internacional desarrollando una Diplomacia por la neutralización. Contadora ya se había replegado de América Central, y los propios centroamericanos, con la decisiva influencia de Washington, impulsaron salidas a la crisis subregional. Colombia, ahora miembro del Grupo de Río (que reunía a los cuatro participantes de Contadora, más los cuatro miembros del grupo de Apoyo), respaldaba los intentos a favor de la paz centroamericana y desligaba su experiencia conflictiva de la de esa zona[43]. De igual forma, la creación de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos se inscribía en el intento por mostrar a la comunidad internacional en general, y a Europa occidental en particular, la voluntad oficial de reconocer la deplorable situación de los derechos humanos y de alcanzar su superación mediante la cooperación y no a través de la sanción. Asimismo, la considerable cercanía con Estados Unidos en materia de drogas ilícitas le permitía al gobierno, paradójicamente, preservar una política de relativa divergencia en otras dimensiones políticas de la agenda bilateral[44].

Para apreciar la Diplomacia por la neutralización de Barco es de especial relevancia comprender el lugar de Cuba en la política exterior colombiana. Su administración preservó los contactos iniciados por Betancur y expandió las buenas relaciones con la isla, a pesar de que los lazos diplomáticos formales estuvieran suspendidos desde 1981. Las convergencias entre Bogotá y La Habana cubrieron varios temas y se manifestaron en distintos escenarios[45].

Por ejemplo, para finales de la década, la mínima estabilidad en la Cuenca del Caribe era esencial para ambos países. Así, las respectivas políticas externas propiciaron salidas negociadas a los conflictos de Nicaragua y El Salvador, y expresaron fuertes críticas a la invasión de Panamá por parte de Estados Unidos en 1989. En el marco de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Colombia buscó, absteniéndose o votando en contra de Estados Unidos, evitar una condena política al régimen cubano por la situación de los derechos humanos en la isla. En el contexto del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde coincidieron Cuba y Colombia en 1990, ambos países, junto a Yemen y Malasia, configuraron el Grupo de los Cuatro, a través del cual conciliaron posturas comunes frente a la crisis del golfo luego de la invasión de Irak a Kuwait.

La proximidad entre Bogotá y La Habana resultó decisiva para generar dos fenómenos que incidieron en la política nacional e internacional colombiana: facilitó el papel de Cuba como moderador importante en la negociación con un muy debilitado M-19, y contribuyó a que Colombia no fuese duramente criticada en el plano internacional, a pesar de la tremenda situación de los derechos humanos en el país[46].

El diálogo y el acuerdo de paz con el M-19 entre 1989 y 1990, y el hecho de que partidos distintos al liberal y el conservador se presentaran a las elecciones de 1990, después del asesinato de tres candidatos presidenciales, permitió la preservación de una mínima estabilidad institucional en medio del auge del narcoterrorismo y la guerra sucia. Europa occidental se mostró comprensiva con al delicada situación colombiana en la que el entrecruzamiento de múltiples violencias le daba al país un carácter excepcional: sin tratarse de un régimen autoritario, se producían niveles inadmisibles de violación de los derechos humanos, y sin tener un Estado poderoso y con gran capacidad coactiva, existía una inimaginable violencia no política. La drástica política antidrogas de Barco y la perspectiva benévola de Europa occidental hacia Colombia explican la concesión de las preferencias comerciales europeas en 1990[47].

Estados Unidos, ante la vigorosa y sostenida lucha antinarcóticos del Presidente Barco, respaldó, de manera decisiva, a Colombia en términos políticos, militares y económicos. En efecto, la realización en 1990 de la primera cumbre presidencial antidrogas en Cartagena, con la presencia de los mandatarios de Estados Unidos, Colombia, Perú y Bolivia[48]; la masiva ayuda estadounidense para el combate de los narcóticos[49], el aumento significativo de la asistencia militar[50] y el respaldo vital de Washington para que Bogotá lograra los créditos Concorde (US$ 1.000 millones de dólares) en 1987 y 1988 y Challenger (US$ 1.648 millones de dólares) en 1989 y 1990[51], así como la presentación al Congreso estadounidense en 1990 de una Ley de Preferencias Comerciales Andinas (finalmente aprobada en 1991), pusieron en evidencia el compromiso estadounidense con la frágil y erosionada legitimidad institucional de Colombia[52].

A diferencia de la Diplomacia por la pacificación forzada de Turbay y la Diplomacia por la paz negociada de Betancur, la Diplomacia por la neutralización de Barco fue relativamente funcional para alcanzar un compromiso de abandono de armas y reinserción política con el M-19, pero fue muy insuficiente para esbozar el inicio de una paz sólida y persistente en Colombia.

Las tres modalidades de “diplomacia por la paz” de estas administraciones sin duda contribuyeron a sostener un Estado precario, política y económicamente hablando, pero fueron definitivamente incapaces de fortalecerlo. La continuidad en la capacidad estatal de alcanzar extracción y validación externas no se tradujo en una mayor aptitud para superar internamente la inestabilidad institucional y para progresar en la resolución de un conflicto armado que cada vez tenía más visos de guerra irregular.

La administración del Presidente Cesar Gaviria (1990-1994) continuó con la Diplomacia por la neutralización de su antecesor, aunque en distintos momentos su gobierno pareció oscilar entre una Diplomacia por la paz negociada y una Diplomacia por la pacificación forzada. De hecho, el comienzo de su mandato identificado como el “revolcón”, la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, y el inicio de negociaciones con las guerrillas del EPL, el PRT y el Quintín Lame, pudieron generar la sensación de que, como complemento necesario de estos hechos internos, Gaviria desarrollaría una Diplomacia por la paz negociada. De igual forma, al final de su cuatrienio, cuando se cancelaron los diálogos con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (compuesta por las guerrillas de las FARC, el ELN y una disidencia del EPL)[53], cuando se lanzó la ofensiva militar contra la insurgencia[54] y cuando las diferentes violencias nacionales crecieron hasta índices insospechados, se pudo pensar que el gobierno desplegaría una Diplomacia por la pacificación forzada[55]. Sin embargo, nada de esto ocurrió: Gaviria mantuvo una Diplomacia por la neutralización que aunque contó con diferentes momentos, tuvo un contenido invariable[56].

La Diplomacia por la neutralización de Gaviria se orientó a deslindar el conflicto colombiano de las crisis en la Cuenca del Caribe y a contribuir a la paz en la zona. Así, Colombia, junto con México, Venezuela y España conformaron, bajo el auspicio del Secretario General de la ONU, y con el beneplácito de Estados Unidos, el Grupo de Apoyo al proceso de paz en El Salvador que culminó con un acuerdo definitivo en 1992. En el contexto del “Acuerdo Marco” entre el gobierno de Guatemala y la guerrilla de la UNRG en enero de 1994, las partes solicitaron que Colombia, junto con Estados Unidos, Noruega, España, Venezuela y México se integrara en el “grupo de países amigos” del proceso pacificador guatemalteco. El gobierno colombiano, asimismo, buscó en la OEA y la ONU la restitución del poder a Jean Bertrand Aristide; Presidente electo de Haití, derrocado en septiembre de 1991. Finalmente, la reapertura de lazos diplomáticos con Cuba en 1994, terminó consolidando los crecientes vínculos políticos entre Bogotá y La Habana; particularmente en relación con el asunto de la pacificación interna y los derechos humanos.

A su vez, la Diplomacia por la neutralización de este gobierno liberal se manifestó en las conversaciones con la guerrilla colombiana. Caracas, Venezuela, en 1991 y Tlaxcala, México, en 1992, fueron dos escenarios para los diálogos con la CGSB. Sin embargo, la administración del Presidente Gaviria no buscó un papel activo, de buenos oficios, de moderación o de mediación de los gobiernos mexicano y venezolano en un proceso que todavía se juzgaba eminentemente colombiano[57].

Como sucedió con sus dos antecesores, el final del gobierno Gaviria vivió una “renarcotización” de la agenda externa, después de que Pablo Escobar se fugara de la cárcel y una acelerada inserción negativa en el contexto internacional, debido a la dramática situación de los derechos humanos. Lo primero se expresó de manera notoria en las relaciones colombo-estadounidenses; lo segundo en las relaciones colombo-europeas. Mientras tanto, en el terreno mundial y latinoamericano, el caso colombiano comenzó a ser visto cada vez con más preocupación: los países manifestaban un profundo temor de repetir la experiencia colombiana[58].

Si bien el gobierno gozó de respaldo oficial en Estados Unidos[59] y la Unión Europea, las dudas sobre la verdadera vigencia del Estado de Derecho en Colombia crecían. Y, no obstante seguir contando con el apoyo de los gobiernos de los países más industrializados, la crítica por el estado de los derechos humanos comenzó a manifestarse en el plano gubernamental y de manera más contundente. La Diplomacia por la neutralización del mandatario liberal había evitado una abierta intromisión externa en los asuntos internos de la paz y de la guerra, pero en 1994 los márgenes de maniobra externos del Estado colombiano se reducían seriamente.

De manera sintética, es posible afirmar que aunque en términos cuantitativos y cualitativos tendía a reducirse la capacidad de extracción y validación externas, el Estado colombiano aún gozaba de cierto reconocimiento y legitimidad ante los ciudadanos del país y de cara a la comunidad de naciones. Sin embargo, la evidente incapacidad de superar lo que ya era una guerra interna en expansión ponía en evidencia un potencial colapso estatal. La Diplomacia por la neutralización mostraba así sus límites: se podía frenar temporalmente una internacionalización de la guerra, pero no se podía garantizar una efectiva nacionalización de la paz.

El gobierno del Presidente Ernesto Samper (1994-1998) aspiró a aplicar una activa Diplomacia para la paz negociada[60]. Durante 1994 y1995, su “diplomacia por la paz” estuvo más ligada al tema de los derechos humanos que a la de la negociación con la guerrilla. En aras de humanizar el conflicto, el ejecutivo presentó, a la aprobación del Congreso, el Protocolo II de la Convención de Ginebra; creó una comisión mixta de investigación para el esclarecimiento de las masacres de Trujillo de 1988 y 1991; y aceptó la presencia en el país de una oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Derechos Humanos, entre otros. Sin embargo, en el tema de los derechos humanos, como lo señaló Gustavo Gallón, pronto pasaría de la cooperación a la vacilación[61].

En efecto, mientras Colombia establecía instancias, organismos y burocracias dedicadas a la protección interna y a la promoción externa de los derechos humanos, las violaciones crecían y las sanciones no se hacían presentes. Esto fue generando en el exterior la exigencia de acciones concretas para que Colombia tuviera credibilidad en esta materia. Además, la reiteración de que el Estado no promovía como una política pública el menoscabo de los derechos humanos dejó de ser vista con la relativa comprensión de los ochenta y comenzó a ser la demostración del desmoronamiento estatal.

En la segunda parte de su mandato, la Diplomacia por la paz negociada de Samper se orientó hacia el diálogo con la guerrilla. Sin embargo, en la medida en que sus gestos de distensión y reconciliación hacia las FARC crecían, la guerrilla se manifestaba menos interesada en las conversaciones, y en la medida en que buscaba más respaldo externo para promover contactos y acercamientos con las FARC, ésta se mostraban menos motivada a involucrar a la comunidad de naciones[62]. De otra parte, mientras la guerra interna se intensificaba, seguía sin estar claro si el gobierno apuntaba a abrir un espacio para que los paramilitares se sentaran en una futura mesa de negociación o si las FARC eran una narcoguerrilla con la cual resultaba imposible conversar[63]. Mientras el gobierno tendía a politizar el estatus del paramilitarismo y a criminalizar el comportamiento de la guerrilla, inadvertidamente definía a Colombia como un fenómeno de zona gris (Gray Area Phenomenon), es decir; una amenaza crítica derivada del hecho de que porciones importantes de su territorio pasan a manos de organizaciones “mitad criminales, mitad políticas” y el gobierno nacional ve erosionada su legitimidad[64]. Ello ubica al país en el centro de un potencial conflicto de baja intensidad.

Paralelamente, en su último año de gobierno, el presidente liberal buscó todos los amigos de la paz que pudo encontrar: Venezuela, México, Cuba, Costa Rica, Guatemala, España, Alemania, entre otros. En el plano retórico; el de las declaraciones formales y genéricas, era fácil acompañar a Colombia. Ahora bien, dado que no era claro si la guerrilla aceptaba a esas contrapartes como referentes para gestiones de buenos oficios, ni era preciso qué rol quería Bogotá que los países amigos cumplieran[65], el componente internacional para un eventual proceso de paz se tornó ambiguo.

El fracaso de la Diplomacia por la paz negociada de Samper no se debió tanto a los notorios y seculares vaivenes de Colombia en materia de derechos humanos y a las inconsistencias palmarias de la diplomacia oficial hacia los potenciales amigos de la paz, como a que por primera vez en tres décadas de guerra interna, Estados Unidos optó deliberadamente por deslegitimar un gobierno colombiano.

El recuerdo y la presencia permanentes de los dineros del narcotráfico en la elección presidencial de Samper facilitó el ejercicio de una “diplomacia disciplinaria”[66] de Washington hacia Bogotá. La estigmatización que de Colombia hicieran funcionarios y legisladores estadounidenses, como una narcodemocracia, la cancelación de la visa de entrada a Samper y a varios civiles y militares colombianos, el lenguaje displicente y agresivo de los diplomáticos de Estados Unidos hacia legisladores, jueces, empresarios, personalidades, policías y militares colombianos, la no certificación plena del país en materia de cooperación antidrogas durante cuatro años[67], el descrédito de instituciones y funcionarios oficiales de Colombia a los ojos de contrapartes estadounidenses, entre muchos otros gestos y hechos, apuntan a evidenciar que más que un fenómeno personal y circunstancial, el problema de legitimidad en Colombia para Estados Unidos era colectivo y estructural.

El apoyo por vía de la asistencia externa y la provisión de créditos e inversiones se mantuvo, pero en mucho menor envergadura, si se lo compara con otros momentos y si se le contrasta con el dado a otros países de la región durante los noventa[68]. El escaso respaldo político de Estados Unidos fue bastante más lejano, mientras en Europa cada vez hubo menos defensores de Colombia en el terreno estatal y en el campo no gubernamental. El deterioro estrepitoso de los derechos humanos empezó a alarmar conjuntamente a la Unión Europea y a Estados Unidos. La situación de corrupción extendida y el encumbramiento de la criminalidad organizada vinculada a las drogas ya no sólo preocupaban a Washington, sino también a varias capitales europeas. Así, la guerra interna terminó intranquilizando a estadounidenses, europeos y latinoamericanos por igual[69].

La más gestual que substantiva Diplomacia por la paz negociada del mandatario liberal apenas si pudo servir para preservar una muy lánguida extracción y validación externas. La inestabilidad institucional se profundizó aún más y la posibilidad de superar la guerra interna se hizo más distante. Más aún, Colombia comenzó a vivir una genuina crisis humanitaria de enormes proporciones. La violación de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario por parte de los agentes estatales y de los grupos parainstitucionales se constituyó en una nota predominante de la guerra irregular. Todo esto ha generado una tragedia humana inigualable en el continente durante los noventa y escasamente comparable en el mundo a comienzos del año 2000.

El gobierno del Presidente Andrés Pastrana (1998-2002) inició su mandato desplegando una Diplomacia por la paz negociada de alto perfil[70]. La Diplomacia por la neutralización era inaplicable, porque neutralizar la incidencia de factores, actores y variables externas en el enfrentamiento político interno resultaba, en 1998, imposible. En efecto, Colombia no podía contener la internacionalización de su situación conflictiva; a lo sumo podía intentar una internacionalización positiva a favor de la paz en vez de una internacionalización negativa derivada de la guerra[71]. De otra parte, la Diplomacia por la pacificación forzada era impracticable porque el Mandato por la Paz de octubre de 1997, y la alta participación electoral para la votación presidencial de junio de 1998, exigían la superación del conflicto por medios pacíficos.

La Diplomacia por la paz negociada de Pastrana estuvo anunciada en su propuesta de paz del 8 de junio de 1998; en los puntos 6, 10 y 15 de su plan pacificador sostuvo:

“estimo de la mayor importancia la participación de la comunidad internacional en la totalidad de los estadios del proceso: como facilitadora de las condiciones de pre-negociación, como proponente de fórmulas de entendimiento que impulsen la negociación, como testigo de los compromisos adquiridos, y como instancia de verificación del cumplimiento de los compromisos. No obstante, esa cooperación con la comunidad internacional que debe darse de manera autónoma y soberana, tiene que ser producto del entendimiento entre las partes en conflicto, lo que presupone la clara voluntad de paz, porque sólo las partes en conflicto pueden hacer la paz, no la comunidad internacional...Como presidente electo, visitaré a los gobernantes de las naciones industrializadas que han manifestado su interés en ayudarnos, especialmente los Estados Unidos, para concretar con ellos la manera como nos colaborarán para iniciar la redención económica y social de las zonas más afectadas por el conflicto...Íntimamente ligado al problema social y de violencia está el asunto de los narcocultivos...Los países desarrollados deben ayudarnos a ejecutar una especie de ‘Plan Marshall’ para Colombia, que nos permita desarrollar grandes inversiones en el campo social, en el sector agropecuario y en la infraestructura regional…”[72].

En resumen, la estrategia plantea la participación máxima de la comunidad internacional en el eventual proceso de paz y el concurso activo de la guerrilla en la búsqueda de la cooperación externa. Establece una diplomacia presidencial, con especial énfasis en Estados Unidos, y vincula la paz con las drogas. Finalmente, procura la consecución de recursos masivos del extranjero para atacar las bases sociales y económicas que posibilitan el desarrollo de los narcolcultivos.

Aún antes de posesionarse, el mandatario conservador ya ejercía la “diplomacia por la paz” en sus visitas al exterior y, a partir del 7 de agosto, imprimió mayor ímpetu a la misma. En su intervención ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 23 de septiembre de 1998, Pastrana subrayó:

“En el camino hacia la paz, el concurso de la comunidad internacional será un complemento de nuestros esfuerzos internos. Proveremos el respeto de los derechos fundamentales…Tendremos en cuenta valiosas experiencias en la solución de conflictos internos en otros países…La paz en Colombia demandará inversiones de gran magnitud…Crearemos, para ese propósito, el ‘Fondo de la Paz’…Buscaremos también aportes de la comunidad internacional…Todas esa acciones constituirán lo que hemos denominado la diplomacia para la paz. Será una diplomacia con contenido social y económico…”[73]

En esa dirección, la Cancillería se ha convertido en la entidad encargada de la “diplomacia por la paz”[74]. Además del respaldo político externo al proceso de paz, el Ministerio de Relaciones Exteriores encabeza la búsqueda de colaboración económica de la comunidad internacional. Ello obedece al hecho de que la Diplomacia por la paz negociada del gobierno “se basa en el concepto de que la paz debe tener contenido social y económico”[75].

Respecto a Estados Unidos—principal referente de la Diplomacia por la paz negociada--, el mandatario conservador ha logrado frenar el deterioro al que llegaron los vínculos colombo-estadounidenses oficiales durante el gobierno Samper. Las relaciones entre los ejecutivos en Washington y Bogotá mejoraron notablemente. Ahora bien, es fundamental precisar qué tipo de estructura tiende a predominar en la relación presente entre ambos países.

De manera sintética, es posible pensar en dos modelos típicos. Por un lado, está el esquema “luna de miel” que supone un viraje total en cuanto a las relaciones existentes tanto en el plano estatal como en el no gubernamental; un sendero de armonía significativa en el manejo de los temas bilaterales y multilaterales; un énfasis notorio en la cooperación para resolver los múltiples problemas vigentes entre los dos países; el estímulo a grandes oportunidades comerciales y financieras para ambos y un respaldo militar estadounidense irrestricto a las fuerzas armadas colombianas.

Por otro lado, está el esquema “compás de espera” que se puede caracterizar por dos fenómenos simultáneos: Estados Unidos extiende a Colombia un período de gracia o de prueba para detectar cuán real y profundo es el cambio interno en materia de drogas (aplicación de la extradición, mayor erradicación con más fumigación, mejor desarticulación de las redes del narcotráfico, etc.) practicado por el nuevo gobierno y Washington apoya las iniciativas de paz de Bogotá pero se reserva la última palabra para juzgar su pertinencia, efectividad y alcance. Al cabo de un año y medio de gestión de Andrés Pastrana parece primar el segundo esquema.

Los rumores y las conjeturas que ocasionalmente surgen en torno a una mayor intervención de Estados Unidos en los asuntos internos de Colombia no contradicen, sin embargo, la anterior afirmación. Desde hace años terminó la diplomacia rutinaria entre los dos países; es decir, el manejo tradicional del tema de Colombia por parte de unos pocos funcionarios intermedios y de políticos interesados en el país, sumado a un rol relativamente marginal del Congreso de Estados Unidos. En la etapa más reciente ha crecido el peso de los estrategas, los mandos altos y los militares en el ejecutivo y los “halcones” en el legislativo. Ha comenzado, desde mucho antes de la llegada al poder de Pastrana, el intento por fijar una política de confinamiento de Bogotá; lo que significa que Estados Unidos somete al país a un escrutinio minucioso mientras evalúa distintos escenarios y planes de contingencia para la eventualmente turbulenta transición política de Colombia. Bogotá tiene libertad formal de movimiento, pero bajo la estrecha vigilancia de Washington. En ese contexto, ante la posibilidad de una implosión interna descontrolada, Estados Unidos no descartaría una intervención externa manipulada[76].

El marco en el que se desarrolla la “diplomacia por la paz” de Pastrana está caracterizado entonces por un oportuno respaldo estadounidense; respaldo que aunque explícito ha sido aún relativamente cauto. Los escasos avances en el proceso interno de diálogo y negociación de paz tienden a generar más escepticismo en Washington, tanto entre los sectores duros como entre los moderados. El respaldo de Estados Unidos se expresa más en términos militares (personal, entrenamiento, información, recursos) que económico (financiamiento parcial del denominado Fondo de la Paz): el aporte de Washington es el componente del “garrote” al proceso de diálogo con la guerrilla, mientras la decisión colombiana de brindar una zona de despeje para las FARC constituye la “zanahoria”. En ese contexto, Colombia se ha convertido en el tercer receptor mundial de asistencia estadounidense, detrás de Israel y Egipto: sólo en 1999, la ayuda alcanzó US$ 289 millones de dólares[77].

Paralelamente, en Latinoamérica y Europa se ha incrementado el apoyo formal a la paz en Colombia. Sin embargo, la situación presente del país lo ha llevado a ser percibido como una amenaza regional (e incluso internacional)[78]. En ese sentido, no es evidente si las contrapartes de Colombia se disponen a participar en forma dinámica por la paz o a intervenir en forma enérgica en la guerra[79].

En este contexto, y en lo que va de la administración Pastrana no parece factible, tanto por condiciones internas como internacionales de diversa índole, que el país acceda a mayores recursos económicos externos, mientras parece más probable que el Estado continúe recibiendo un elemental e incierto respaldo político del exterior y más ayuda militar estadounidense[80]. La actual Diplomacia por la paz negociada puede aspirar a obtener cierto nivel de validación (política) externa pero no puede pretender una gran extracción (económica) del extranjero. Asimismo, esta diplomacia no podrá intensificarse retóricamente en el frente internacional si en el plano nacional no se produce un genuino avance en la resolución pacífica de la guerra.

Finalmente, si se incrementan la intervención indirecta de Estados Unidos en Colombia, el silencio diplomático de Latinoamérica frente a la guerra interna y la injerencia externa, el apoyo internacional al gobierno mucho más militar que socio-económico, la conflictividad armada en el país y la parálisis de la negociación política con la guerrilla, la Diplomacia por la paz negociada de Pastrana podría repetir los pasos de las diplomacias pacificadoras de Betancur y Samper: reales en su aspiración de paz, pero incapaces de resolver la profunda crisis de la estructura institucional del país.

En este trabajo asumí como punto de partida para discernir la “diplomacia por la paz” colombiana, la noción realista de Mastanduno, Lake e Ikenberry, según la cual la meta última de todo Estado, sin importar su tamaño, ubicación, naturaleza o capacidad, es la supervivencia. Asimismo, utilicé su hipótesis realista según la cual “al aumentar la inestabilidad política interna, el Estado buscará más extracción y validación externas”. Señalé también que el corolario lógico de esa hipótesis es que el funcionamiento exitoso de la extracción y validación externas deben servirle al Estado para: a) remediar la situación; b) alcanzar una mayor estabilidad institucional; y c) avanzar en la superación de la guerra interna. No de otra manera puede interpretarse la hipótesis de los autores, pues no sería realista suponer que la perpetuación de una situación de inestabilidad pueda conducir a afirmar, en el largo plazo, la supervivencia del Estado.

En este sentido, se puede establecer que el Estado colombiano fue relativamente exitoso en términos de la extracción de recursos y la validación política externas para afianzar su supervivencia. Durante dos décadas gobiernos liberales y conservadores, por igual, desplegaron distintas modalidades de “diplomacia por la paz”, con resultados, que aunque incompletos, resultaron funcionales al propósito de preservar el poder interno y el reconocimiento exterior del Estado colombiano. Sin embargo, la situación originaria, es decir; la inestabilidad nacional no se superó. Por el contrario, el menoscabo del orden público se hizo más patente y la guerra interna se agudizó. Las distintas administraciones obtuvieron logros o fracasos parciales en términos del nexo política interna/política externa, pero el país sufrió la más contundente exacerbación de sus diferentes violencias. De esta forma, si bien de cara a la comunidad internacional el Estado colombiano pudo preservar una frágil legitimidad, en el nivel interno, no obstante la expedición de la Constitución en 1991, no pudo conseguir ninguna.

La esencia del fracaso de la “diplomacia por la paz”--que se malogró por resultar incapaz de aportar elementos para la superación efectiva de la guerra--obedeció a dos factores primordiales. Primero, el Estado no respondió a la exigencia de un cambio substantivo como pilar fundamental de su labor externa (e interna) en favor de la paz. Hacer la paz manteniendo inalteradas las condiciones socio-políticas y sin redistribuir el poder económico ha sido una ilusión perjudicial y costosa. La diplomacia siempre reflejó el rechazo de las elites dirigentes a compartir el poder o a replantear las reglas de juego del sistema. La política exterior a favor de la pacificación interna pareció orientarse a demostrar que en el caso colombiano un ajuste era suficiente para mejorar el régimen. Sin embargo, los interlocutores extranjeros más relevantes consideran que el sistema colombiano requiere un replanteamiento integral. Así, la brecha entre la auto-percepción de Colombia y la de la comunidad internacional, en relación con las exigencias de la paz, se hace más profunda. De otra parte, mientras se reducen los espacios e instrumentos para que el Estado encauce la contribución internacional hacia el proceso de paz, la influencia de fenómenos y fuerzas externas en el conflicto armado nacional se hace más notoria. A pesar de su “diplomacia por la paz”, el Estado colombiano ha ido perdiendo autonomía en el campo internacional y en el manejo de las variables internas que intervienen en la guerra.

El segundo elemento generador del fracaso de las “diplomacias por la paz” obedeció a que las políticas internacionales vinculadas a la paz fueron más el reflejo de diplomacias gubernamentales que el producto de una estrategia de Estado en el campo mundial. Prevalecieron las contramarchas, los virajes y las inconsistencias, así como los manejos aislados, individuales y caprichosos en vez del despliegue de una política coherente, sustentada en un consenso sólido y capaz de incorporar todos los intereses nacionales. Si bien no es sensato asumir la existencia de un Estado monolítico que se exprese con una sola voz en todos los temas y ámbitos, sí resulta insostenible y contraproducente la multiplicación de voces en un asunto tan vital para la seguridad y el bienestar nacionales como la paz. Los tres modelos de “diplomacia por la paz” demuestran que antes de existir una política global para superar el conflicto armado, sólo existieron iniciativas para la supervivencia. No obstante ser necesario desde un punto de vista realista, esto es insuficiente para afirmar la continuidad estatal en el largo plazo y para obtener una verdadera pacificación interna.

¿Qué hacer en el futuro para que la nación se beneficie de una “diplomacia por la paz” coherente y cuyo objeto específico sea realmente lograr apoyo externo para la resolución de la guerra interna? Propongo dos tipos de ideas: una orientada a diseñar una nueva diplomacia estatal a favor de la paz y otra destinada a crear una diplomacia ciudadana en aras de ese mismo objetivo.

En el primer caso, se necesitarían un consenso nacional verdadero en materia de política internacional, una estrategia de Estado más que de gobierno en el frente externo, una diplomacia seriamente orientada por la defensa de la democracia[81], de los derechos humanos y del cambio institucional, una permanente rendición de cuentas a la sociedad civil en esta materia, una definición precisa de los alcances de la participación externa en el conflicto externo y un despliegue exterior consistente con la defensa de los intereses nacionales mayoritarios.

En el segundo caso, asumo conceptualmente la noción de diplomacia ciudadana definida por Cathryn Thorup, según la cual ésta comprende:

“las acciones de los ciudadanos—y de los grupos no gubernamentales que ellos forman—de un país respecto de terceros países. Implica la usurpación de papeles considerados de dominio exclusivo de los actores gubernamentales. En contraste con los grupos domésticos de interés político, que tradicionalmente actúan dentro de un escenario nacional específico, la diplomacia ciudadana se da en la arena exterior o transnacional”[82].

Los componentes principales de esta diplomacia podrían dirigirse a facilitar en el exterior el conocimiento más detallado e imparcial de la delicada situación colombiana; buscar aliados sociales y políticos para una salida negociada al conflicto armado; explorar contactos con grupos y movimientos que puedan presionar positivamente a la guerrilla para iniciar diálogos de paz genuinos; desplegar una labor en la que la defensa de los derechos humanos de todos los colombianos y colombianas sin excepción se convierta en prioritaria; movilizar personalidades destacadas en las artes, la cultura, la ciencia, la educación y las humanidades en la dirección de mostrar que la búsqueda de la paz en el país es sincera y decidida; entre otros.

Colombia aún puede evitar la catástrofe de un conflicto armado expansivo. Si bien la política externa no puede lograr lo que la política interna es incapaz de hacer, una reformulada “diplomacia por la paz” y una acción diplomática estatal y ciudadana coherente y madura sin duda pueden ayudar al avance de la democracia y a la superación de la guerra.

* Ph. D. en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies. Actualmente, Profesor de la Universidad de San Andrés, Victoria, Provincia de Buenos Aires, Argentina. Ha sido Profesor Asociado de la Universidad Nacional de Colombia, en Santafé de Bogotá, donde se desempeñó como Investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI).

^{^[1]}

Un intento en esa dirección, hecho hace una década, aparece en el capítulo sobre “Relaciones exteriores y política interna”, en Rodrigo Pardo y Juan G. Tokatlian, Política exterior colombiana: ¿De la subordinación a la autonomía? Bogotá: Ediciones Uniandes/Tercer Mundo Editores, 1988.

^{^[2]} Son escasos los estudios sobre tipo de régimen institucional y violencia política. Un trabajo de Muller y Weede sobre esa relación podría ser interesante para investigar el caso colombiano desde el enfoque de acción racional. Según los autores, “la estructura del régimen complica o facilita el comportamiento de los individuos porque afecta las oportunidades de acción colectiva pacífica y violenta, la probabilidad de éxito que se espera en cada tipo de actuación y los costos esperados en cada caso. Bajo un régimen altamente represivo es probable que las oportunidades parea la acción política colectiva de cualquier tipo sean pocas, que la probabilidad de éxito sea insignificante y que los costes sean altos...Bajo un régimen no represivo, es probable que las oportunidades para la acción política colectiva de cualquier tipo sea alta, que la probabilidad de acción colectiva pacífica sea por lo común más alta que la de la violencia y que los costes de la acción colectiva pacífica sean mucho más bajos que lo de la violencia. Es probable, por lo tanto, que los actores racionales prefieran la acción colectiva pacífica a la violencia. Bajo un régimen semirrepresivo, es probable que existan hasta cierto punto algunas oportunidades para la acción colectiva, que la probabilidad de éxito de la acción colectiva pacífica sea por lo común insignificante y que, por consiguiente, se prefiera la acción violenta”. Véase, Edward N. Muller y Erick Weede, “Cross-National Variations in Political Violence: A Rational Action Approach”, en Journal of Conflict Resolution, Vol. 34, No. 4, 1990, p. 646. La democracia colombiana ha sido calificada de múltiples maneras, apuntando a su naturaleza defectuosa, inacabada y/o violenta: democracia formal, democracia iliberal, democracia restringida, democracia inconclusa, democracia excluyente, democracia bloqueada, democracia limitada, democracia genocida, democracia eunuca, narcodemocracia, entre otros, han sido los términos usados por estudiosos y observadores del país. ¿Todas estas denominaciones insinúan, implícita o explícitamente, el carácter semirrepresivo del régimen colombiano? ¿Cabe el ejemplo de Colombia en la conclusión a la que arribaron Muller y Weede?

^{^[3]} En términos de los aspectos formales de un aporte internacional a la paz en Colombia, cabe subrayar que existen distintas modalidades con características disímiles. A grandes rasgos, es posible hablar de cuatro tipos de acción internacional que se manifiestan de manera secuencial. Los buenos oficios se producen cuando personalidades reconocidas, grupos influyentes, entidades con renombre y/o países amigos se acercan a los bandos en disputa y ofrecen sugerencias que intentan generar puentes y contactos entre las partes. Básicamente, los buenos oficios mantienen la comunicación entre los antagonistas y pretenden contribuir a la fijación de una mínimas reglas de juego entre ellos. La mediación no sólo aspira a incrementar el acercamiento entre los actores en conflicto, sino también a presentar fórmulas alternativas de acuerdo. En lo fundamental, la mediación tiene connotaciones de más alto nivel de participación externa, es más amplia en su desenvolvimiento y posee un carácter mucho más oficial. La verificación se orienta hacia la supervisión en detalle y de modo activo de lo finalmente acordado entre las partes. En breve, la verificación conduce a una labor in situ que corrobora que no se produzcan violaciones a los compromisos adquiridos y que avance el proceso de garantías establecido entre las partes. Por último, la reconstrucción abarca la generación de fondos de asistencia y/o facilidades recursivas de distinta índole y fuente con vista a una situación pos-conflicto. En esencia, la reconstrucción apunta a asegurar la sostenibilidad económica, social y política de lo negociado de manera pacífica.

^{^[4]}

Véanse, entre otros, Kenneth N. Waltz, El hombre, el estado y la guerra, Buenos Aires: Editorial Nova, 1970; Peter Gourevitch, “La ‘segunda imagen invertida’: Orígenes internacionales de las políticas domésticas”, en Zona Abierta, No. 74, 1996; Robert D. Putnam, “Diplomacia y política nacional: La lógica de los juegos de doble nivel”, en ibid.; Matthew Evangelista, “Domestic Structure and International Change”, en Michael Doyle y G. John Ikenberry (eds.), New Thinking in International Relations Theory, Boulder: Westview Press, 1997 y Thomas Risse-Kappen (ed.), Bringing Transnational Relations Back In: Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions, Cambridge: Cambridge University Press, 1995.

^{^[5]}

Véase, Hans J. Morgenthau, Política entre naciones. La lucha por el poder y la paz, Buenos Aires: GEL, 1986.

^{^[6]}

Véase, Kenneth N. Waltz, Teoría de la política internacional, Buenos Aires: GEL, 1988.

^{^[7]}

Véase, Michael Mastanduno, David A. Lake y G. John Ikenberry, “Towards a Realist Theory of State Action”, en International Studies Quarterly, Vol. 33, No. 4, 1989. Según los autores: “Since states are organizations that participate in both international and domestic political arenas, it is not surprising that the pursuit of goals in one arena influence actions in the other. States may both respond to international events through domestic actions and attempts to solve domestic problems through international actions. This is an observation few analysis would disagree with but one which has yet yo be systematically incorporated into general theories of international (domestic) politics”.

^{^[8]}

Ibid., pp. 461-465.

^{^[9]}

Ibid., pp. 465-466.

^{^[10]}

En su discurso de instalación de la XIII Conferencia de Ejércitos Americanos en Bogotá en 1979, Turbay señaló: “hoy ya no es posible trazar una nítida línea divisoria entre la subversión de carácter nativo, a la que ocasionalmente solían acudir quienes se veían marginados de toda opción de poder de sus adversarios, y la acción sedicente de los mercenarios supranacionales, que sólo profesan obediencia a ideologías foráneas”. Véase, Consigna, 15 de Noviembre de 1979.

^{^[11]}

Cuba, asimismo, presidió el Movimiento No Alineado (NOAL) desde 1979 a 1982. Durante su mandato, La Habana intentó, sin éxito, un consenso dentro del Movimiento acerca de la consideración y aceptación de la Unión Soviética como “aliada natural” del NOAL. Yugoslavia, entonces bajo el gobierno de Tito, lideró la tesis, finalmente triunfante, de la equidistancia del Movimiento frente a Moscú y Washington.

^{^[12]}

Managua publicó en febrero de 1980 el “Libro Blanco sobre el caso de San Andrés y Providencia” declarando, de manera incompresible, nulo el Tratado Esguerra-Bárcenas que en 1928 había definido los límites entre Nicaragua y Colombia. Bogotá respondió con la edición de su propio “Libro Blanco”.

^{^[13]}

Véase, Juan G. Tokatlian y Klaus Schubert (eds.), Relaciones internacionales en la cuenca del Caribe y la política de Colombia, Bogotá: FESCOL/Cámara de Comercio de Bogotá, 1982.

^{^[14]}

De acuerdo a Chernick, “bajo el gobierno del Presidente Turbay, Colombia elevó su postura pro-estadounidense a un alto nivel de visibilidad pública, constituyéndose así, tal vez, en la única excepción a la larga tradición del país de mantener una diplomacia de bajo perfil en sus asuntos internacionales”. Véase, Marc W. Chernick, “La política exterior de Colombia y su impacto sobre el proceso de paz y reconciliación nacional (1982-1986)”, en Documentos Ocasionales CEI, No. 5, Septiembre-Octubre 1988, p. 24.

^{^[15]}

Malcolm Deas, “El proceso de paz colombiano, 1982-1985 y sus implicaciones para Centroamérica”, en ibid, p. 12.

^{^[16]} Si bien a comienzos de su mandato en 1978, Washington criticó al Presidente Turbay porque presuntamente, y de acuerdo a un memorando oficial estadounidense—el Memorando Bourne—allegados a él tenían vínculos con el narcotráfico, muy pronto se superaron los incidentes bilaterales. La firma del Tratado de Extradición entre Colombia y Estados Unidos en septiembre de 1979, del Tratado Bilateral de Asistencia Legal Mutua en agosto de 1980, del Acuerdo de Cooperación en Materia de Narcóticos de julio-agosto de 1980 y del Acuerdo de Seguridad sobre Información Militar de diciembre de 1981, consolidaron una relación estrecha entre Washington y Bogotá en el área temática de las drogas ilícitas.

^{^[17]} Obstrucción sugerida por Washington entre mayo y junio a la candidatura cubana propuesta con una año de anterioridad.

^{^[18]}

En su momento, Lernoux describió así los acontecimientos: “Como prueba de sus credenciales pro-estadounidenses, la administración Turbay aceptó enviar el pasado otoño, 800 hombres al Sinaí...La decisión no se implementó sin antes existir una sutil ‘torcedura de brazo’...El Departamento de Estado le informó a los colombianos que si no enviaban tropas (al Sinaí), la administración no haría ningún esfuerzo por lograr que el Senado ratificara el tratado (Vázquez-Saccio)—pendiente desde 1972—que cedía la soberanía a Colombia sobre los cayos (Quitasueño, Roncador y Serrana) caribeños en disputa. El tratado se salvó cuando Bogotá anunció su contribución a la fuerza de paz en el Sinaí”. Penny Lernoux, “Colombia´s Future Up for Gtrabs”, en The Nation, 24 de Abril de 1982.

^{^[19]}

Véanse, entre otros, Bruce M. Bagley y Juan G. Tokatlian, “La política exterior de Colombia durante la década de los 80: Los límites de un poder regional”, en Mónica Hirst (comp.), Continuidad y cambio en las relaciones América Latina/Estados Unidos, Buenos Aires. GEL, 1987 y Carlo Nasi, “La política internacional de Colombia hacia Cuba y Nicaragua durante el gobierno del Presidente Julio César Turbay Ayala”, en Documentos Ocasionales CEI, No. 9, Mayo-Junio 1989.

^{^[20]} Un ejemplo fue la ratificación en julio de 1981 por parte del Congreso estadounidense del Tratado Vázquez- Saccio de 1972, por el cual Estados Unidos reconocía los derechos colombianos sobre los cayos de Quitasueño, Roncador y Serrana.

^{^[21]}

Según Bustamante hasta 1980, “Colombia fue el segundo mayor receptor de ayuda (militar) norteamericana en la región (América Latina)”. Véase, Fernando Bustamante, “El desarrollo institucional de las fuerzas armadas de Colombia y Ecuador”, en Augusto Varas (coord.), La autonomía militar en América Latina, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1988, p. 83.

^{^[22]} Por ejemplo, la ayuda brindada por Washington a Colombia para la lucha antidrogas fue muy significativa para ese momento y en comparación con cualquier otro país latinoamericano. Para los años fiscales estadounidenses de 1978 a 1982, la asistencia sumó US$ 29.013.000 dólares. Véase, Juan Gabriel Tokatlian, “La política exterior de Colombia hacia Estados Unidos, 1978-1990: El asunto de las drogas y su lugar en las relaciones entre Bogotá y Washington”, en Carlos G. Arrieta, Luis J. Orjuela, Eduardo Sarmiento P. y Juan G. Tokatlian, Narcotráfico en Colombia: Dimensiones políticas, económica, jurídicas e internacionales, Bogotá: Ediciones Uniandes/Tercer Mundo Editores, 1990, p. 371.

^{^[23]}

Es bueno tener en cuenta que para la época, las dictaduras del Cono Sur y de América Central, mucho más que la violencia en el mundo andino, concitaban el interés y la preocupación de Estados Unidos y de Europa Occidental en cuanto a la situación de los derechos humanos en las Américas. Los casos, por ejemplo, de Chile y El Salvador eran bastante más “visibles” que el caso colombiano.

^{^[24]}

Conviene recordar que ya desde finales de los setenta, desde el ámbito no estatal y a través de los informes de entidades como Amnistía Internacional, se denunciaba la creciente violación de los derechos humanos en Colombia.

^{^[25]}

Según un estudio de Bagley, los desembolsos crediticios del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial a Colombia desde los sesenta y hasta principios de los ochenta fueron superiores, en términos per capita, a los otorgados a cualquier otro país latinoamericano. Véase, Bruce M. Bagley, “Aid Effectiveness in Colombia” (Mimeo, Washington D.C., The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies, Agosto 1985).

^{^[26]}

Analistas extranjeros de la realidad colombina, como Deas y Chernick, entre muchos otros, coincidieron en este aspecto. Según Deas, “la posición internacional de Colombia al finalizar el gobierno del Presidente Turbay era una de peligroso aislamiento”. Según Chernick, “la culminación de la posición pro-Estados Unidos adoptada por Colombia fue su aislamiento”. Véanse, Malcolm Deas, op. cit. y Marc Chernick, op. cit.

^{^[27]} Véase, Augusto Ramírez Ocampo, Contadora: Pedagogía para la paz y la democracia, Bogotá: Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, 1986.

^{^[28]} Véase, Marco Palacios (comp.) Colombia no alineada, Bogotá: Biblioteca Banco Popular, 1983

^{^[29]}

A pocos días de asumir la presidencia, en una entrevista para la revista estadounidense Newsweek, Betancur dijo: “no deseo ser satélite de ninguna superpotencia. Colombia no quiere ser satélite de Estados Unidos”. Véase, Newsweek (edición internacional), 23 de Agosto de 1982, p. 48. El 19 de noviembre de 1982 cuando sancionó la Ley de Amnistía, Betancur señaló: “necesitamos la paz para encontrar la identidad cultural que buscamos...para avanzar en nuestra afirmación nacional...para no ser satélites de ningún poder ni potencia...” El 1 de diciembre de 1982 en ocasión de la “Cena de la Paz”, Betancur expresó: “me comprometí a realizar una política exterior digna...(que) no esté sujeta a ningún imperialismo”. Véase, Belisario Betancur, Una sola paz, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1983, pp. 46-47 y 61.

^{^[30]} En una conversación que mantuvo con enviados de la publicación londinense “Informe Latinoamericano”, el Presidente Betancur vinculó estrechamente los sucesos en Colombia y América Central. Según el semanario, “Centroamérica , de acuerdo al presidente colombiano, no ofrece un problema distinto al de su país: aún cuando la región tiene algunos rasgos propios y ningún país centroamericano es igual a otro, Betancur cree que la eliminación de las causas objetivas de la subversión y la negociación con los rebeldes en Centroamérica—como en su país—es la única solución posible”. Véase, Informe Latinoamericano, 29 de Julio de 1983, pp. 399-400.

^{^[31]} De acuerdo a Cepeda, “el primer efecto de la política exterior de Colombia (durante la administración Betancur) fue el de bloquear la centroamericanización del conflicto colombiano”. Véase, Fernando Cepeda Ulloa, “Contadora: El proceso de paz en Colombia y Centroamérica”, en Fernando Cepeda Ulloa y Rodrigo Pardo García-Peña, Contadora: desafío a la diplomacia tradicional, Bogotá: Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes/Editorial Oveja Negra, 1985, p. 142.

^{^[32]} Véase, Belisario Betancur, Nuestra patria es América, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1984, p. 86.

^{^[33]} Véase, Belisario Betancur, Una...op. cit., p. 117.

^{^[34]} Véase, Belisario Betancur, Nuestra...op. cit., p. 77.

^{^[35]} Posiblemente, esto último motivó a que en un reportaje en Business Week, Betancur sostuviera que: “en el pasado existían numerosos documentos sobre la influencia de Cuba en los movimientos guerrilleros. Ahora no creo que exista influencia cubana entre los grupos guerrilleros que operan en Colombia”. Véase, Business Week, 27 de Agosto de 1984, p. 53.

^{^[36]} En muchos de estos eventos, Gabriel García Marquez cumplió el papel de una diplomático informal para acercar individuos y conciliar posiciones.

^{^[37]} Cabe aclarar que antes que el embajador Tambs, el teniente coronel colombiano, Mario López Castaño en un artículo de 1982 en la “Revista de las Fuerzas Armadas” analizó el vínculo narcotráfico/guerrilla y llegó a la conclusión a la que posteriormente arribó el funcionario estadounidense. Según el militar, dicho vínculo se produjo alrededor de 1977 con la marihuana, consolidándose desde principios de la década de los ochenta ese lazo a través del negocio de la coca. López Castaño reconoce como este lucrativo emporio incide negativamente no sólo sobre el comportamiento revolucionario de la guerrilla, sino también sobre los cuerpos de seguridad del Estado. Para él, “paradójicamente no puede creerse que el problema del narcotráfico afectaría unilateralmente la integridad de las FARC, las propias tropas corren el mismo peligro...con el grave riesgo de ser objeto de soborno y de los consabidos efectos de esa ilícita actividad”. Véase, Teniente Coronel Mario López Castaño, “Vínculos de las FARC con el narcotráfico”, en Revista de las Fuerzas Armadas, No. 105, 1982.

^{^[38]} Véanse, Luis Jorge Garay Salamanca, Colombia y la crisis de la deuda, Santafé de Bogotá: CINEP, 1991 y Luis Jorge Garay Salamanca, Alfredo Angulo Sanabria y Claudia Cadena Silva, Cultura de negociación: la experiencia de la deuda externa, Santafé de Bogotá: CEREC/FESCOL, 1994.

^{^[39]} Véase, Belisario Betancur, El compromiso de la paz, Bogotá: Departamento Editorial del Banco de la República, 1986, pp. 60-62 y 66-70.

^{^[40]} George P. Shultz, Turmoil and Triumph, New York: Macmillan Publishing Co., 1993, p. 133. Sin embargo, de acuerdo con “Informe Latinoamericano”, y con base en información del alto mando militar colombiano y de la inteligencia nacional, “el M-19 y las FARC han estado perdiendo apoyos en Cuba y Nicaragua...(por lo) que la política exterior del Presidente Belisario Betancur ha conseguido minar algunos de los respaldos internacionales de las organizaciones guerrilleras”. Véase, Informe Latinoamericano, 3 de Junio de 1983, pp. 244-245.

^{^[41]} Corresponde recordar que como resultado del acuerdo de cese al fuego y diálogo nacional entre la Comisión de Paz, creada por el gobierno, y las FARC, se fundó la Unión Patriótica (UP). Desde su comienzo, los miembros de la UP fueron sometidos a un verdadero exterminio, en parte por paramilitares nacidos al amparo del mismo Estado y que contaron con el beneplácito de militares, políticos y empresarios.

^{^[42]} El relativamente mayor apoyo europeo a Betancur provino, de algún modo, de los líderes socialistas en el poder en España y Francia.

^{^[43]} La política de Colombia hacia América Central, en particular en el ámbito de Naciones Unidas, se analiza en Juan Camilo Rodríguez Gómez, Liderazgo y autonomía: Colombia en el consejo de seguridad de las Naciones Unidas, 1989-1990, Santafé de Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1993.

^{^[44]} Al evaluar una década de los informes anuales del Departamento de Estado de Estados Unidos sobre las votaciones en Naciones Unidas se detectan datos interesantes que muestran que el gobierno del Presidente Barco fue mucho menos alineado que el del Presidente Betancur en su relación con Estados Unidos en los temas políticos. Véanse, los distintos informes desde 1986 hasta 1990 del US Department of State, Report to Congress on Voting Practices in the United Nations, Washington D. C.: US Government Printing Office.

^{^[45]} Como consecuencia del mejoramiento de las relaciones entre Colombia y Cuba, los dos países firmaron en Barranquilla el 12 de diciembre de 1988, un Acuerdo de Alcance Parcial por el cual ambas partes buscaban incrementar el intercambio comercial mediante el otorgamiento de preferencias recíprocas. Véase, Julio Londoño Paredes, Memoria al Congreso Nacional, 1988-1989, Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1989, p.320.

^{^[46]} Véase, Juan Gabriel Tokatlian, “La política exterior del gobierno del presidente Virgilio Barco: En busca de la autonomía perdida”, en Malcolm Deas y Carlos Ossa (coords.), El gobierno Barco: Política, economía y desarrollo social, 1986-1990, Santafé de Bogotá: 1994.

^{^[47]} El relativamente mayor apoyo europeo a Barco provino, de algún modo, de los líderes conservadores en el poder en Gran Bretaña y Alemania.

^{^[48]} Véase, Juan Gabriel Tokatlian, La política exterior de Colombia...op. cit.

^{^[49]} Véase, Juan Gabriel Tokatlian, Drogas, dilemas y dogmas: Estados Unidos y la narcocriminalidad organizada en Colombia, Santafé de Bogotá: Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes/Tercer Mundo Editores, 1995.

^{^[50]} Según Salinas, “desde 1989 Colombia pasó a ser el mayor receptor de asistencia militar estadounidense en las Américas”. Véase, Carlos M. Salinas, “Colombia”, en Foreign Policy In Focus, Vol. 2, No. 49, Noviembre 1997.

^{^[51]} Véase, Luis Jorge Garay Salamanca, op. cit.

^{^[52]} Las palabras del Presidente George Bush evidenciaban el claro respaldo de Washington a Bogotá durante la parte final de la administración del Presidente Barco, así como el alto valor de Colombia para Estados Unidos en esa coyuntura. En efecto, con ocasión de la alocución nacional más importante de su gestión en materia de drogas, el presidente estadounidense dijo el 5 de Septiembre de 1989: "All of us agree that the gravest domestic threat facing our nation is drugs...Tonight, I am announcing a strategy that reflects the coordinated, cooperative commitment of all Federal agencies...I'm proposing more than double Federal assistance to state and local law enforcement...We need more prisons, more jails, more courts, more prosecutors...The second element of our strategy looks beyond our borders...You and I agree with the courageous President of Colombia, Virgilio Barco, who said that if Americans use cocaine, then Americans are paying for murder...We have a responsibility not to leave our brave friends in Colombia to fight alone...Colombia has already arrested suppliers, seized tons of cocaine and confiscated palatial homes of drug lords. But Colombia faces a long, uphill battle, so we must be ready to do more...I spoke with President Barco last week, and we hope to meet with the leaders of affected countries in an unprecedented drug summit, all to coordinate an inter-American strategy against the cartels...The third part of our strategy concerns drug treatment...Fourth, we must stop illegal drug use before it starts...These are the most important elements in our strategy to fight drugs...This is the toughest domestic challenge we've faced in decades...If we fight this war as a divided nation, then the war is lost. But, if we faced this evil as a nation united, this will be nothing but a handful of useless chemicals. Victory. Victory over drugs is our cause, a just cause, and with your help, we are going to win". Véase, The New York Times, 6 de Septiembre de 1989. Desde aquel momento, ningún otro presidente colombiano ha recibido ese nivel expreso y público de apoyo.

^{^[53]} En 1993 se inició el diálogo entre el gobierno y la CRS que concluyó el 9 de abril de 1994 con un acuerdo final de desmovilización de este grupo armado. En mayo de 1994, el gobierno firmó otros dos acuerdos con las distintas Milicias Urbanas de Medellín, por un lado, y con un frente disidente del EPL.

^{^[54]} Aunque no fue la expresión usada por el Presidente Gaviria, la noción que prevaleció en la opinión pública acerca de esa ofensiva militar contra los grupos armados fue la de “guerra integral”. Por su parte, el Ministro de Defensa, Rafael Pardo, afirmó el 14 de marzo de 1993 que “luego de 18 meses, el gobierno volverá a la mesa de negociaciones con una guerrilla (la CGSB) sustancialmente golpeada por la acción decidida de la fuerza pública”. Véase, Rafael Pardo Rueda, De primera mano. Colombia 1986-1994: Entre conflictos y esperanzas, Santafé de Bogotá: CEREC/Editorial Norma, 1996, p. 382.

^{^[55]} En 1994, el gobierno logró la presidencia para Colombia de los NOAL, algo difícil de obtener si la diplomacia del país hubiese sido vista como beligerante a favor de una salida de fuerza al conflicto armado.

^{^[56]}

Gaviria, como sus antecesores más inmediatos, reconocía el vínculo política internacional/paz nacional. Por ejemplo, el 16 de agosto de 1991, en el marco de la instalación del “II Encuentro por la Paz y la Integración”, Gaviria dijo: “no puedo abandonar este tema sin recordar la afirmación de Galán cuando decía que la política internacional debe ser plenamente coherente con los intereses de la paz interna. Es decir, la política internacional debe apoyar y reflejar la búsqueda de soluciones pacíficas, la voluntad de resolver los conflictos mediante el diálogo, el respeto al pluralismo, la defensa de los derechos fundamentales, el compromiso con los valores y principios de la democracia. Es por ello que nuestra política internacional va de la mano con nuestra política interna. La paz no es posible si lo que predicamos adentro lo traicionamos por afuera”. Véase, César Gaviria Trujillo, Política internacional: Discursos, Santafé de Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1992, pp. 272-273. El 20 de julio de 1993, en su informe al Congreso, Gaviria indicó: “la política exterior colombiana también se ha diseñado para promover y recoger los objetivos más relevantes de la política doméstica, como son la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo...la búsqueda de la paz y el fortalecimiento de la democracia participativa. El ´revolcón´ en la estrategia internacional del país busca hacer de Colombia un protagonista y un interlocutor de los cambios que están ocurriendo en el mundo y en la región, y no un simple espectador del emergente nuevo orden internacional...La política exterior del gobierno también busca fortalecer la autonomía y el poder negociador del país en el manejo de sus relaciones exteriores, especialmente en los temas más sensibles e incrementar el perfil de Colombia”. Véase, César Gaviria Trujillo, Informe al Congreso, Santafé de Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1993, pp. 43-44.

^{^[57]} En torno a las negociaciones en Caracas y Tlaxcala véanse, Ricardo García Durán, De la Uribe a Tlaxcala, Santafé de Bogotá: CINEP, 1992 y Jesús Antonio Bejarano, Una agenda para la paz, Santafé de Bogotá: Tercer Mundo Editores, 1995.

^{^[58]} Debido a la expansión en el país de organizaciones de traficantes que combinaban gran violencia e ilicitud incontrolada, para algunos especialistas "Colombia" o "colombianización" se volvieron términos para calificar despectivamente fenómenos criminales. Por ejemplo, una de las mayores autoridades en drogas y terrorismo, Alison Jamieson, describió el proceso de colombianization de la mafia italiana. Así, la Camorra, la Cosa Nostra y la `Ndrangheta son más sangrientas y asertivas por la "colombianización" que las ha comenzado a caracterizar durante finales de los ochenta y principios de los noventa. Para el editor del “Low Intensity Conflict and Law Enforcement”, Graham H. Turbiville, Jr., países como Uzbekistan, Tajikistan, Kazakhstan, Kyrgystan y Turkmenistan tendían a convertirse en una nueva "Colombia" debido a la producción y procesamiento de drogas en un contexto violento, de inestabilidad política y corrupción rampante. Véanse, Alison Jamieson, "Mafia and Institutional Power in Italy", en International Relations, Vol. XII, No. 1, Abril 1994 y Graham H. Turbiville, Jr., "Narcotics Trafficking in Central Asia: A New Colombia", en Military Review, Vol. LXXII, No. 12, Diciembre 1992. Llamativamente, y con seguridad sin haber leído a Jamieson o Turbiville, el exPresidente de Bolivia, Gonzalo Sánchez, con ocasión del asalto a una cárcel de su país en Noviembre de 1994 por una banda de narcotraficantes expresó: "Bolivia se está colombianizando, y no hay nada más peligroso que la mafia colombiana". Véase, Semana, 15 de Noviembre de 1994. Una percepción semejante "narcotizada" del país se desprende de la justificación que hizo el ex Presidente ruso Boris Yeltsin del uso de la fuerza militar en el caso de Chechnya: "Such blisters like the Medellin cartel in Colombia...and the military dictatorship in Chechnya do not disappear by themselves...To preserve its sovereignty and integrity the state can and must use the force of power". Véase, "Yeltsin Blames Army for Failures as He Defends War in Chechnya", The New York Times, 17 de Febrero de 1995, p. 1. Dos tesis doctorales en Estados Unidos también sugerían una imagen de Colombia como país caótico debido a la consolidación del fenómeno de las drogas. Starbuck, por un lado, comparaba el poderío e influencia de la “narcoinsurgencia” en Colombia con la de Myanmar, un país caracterizado por tener una suerte de “repúblicas independientes” del opio. Robertson, por el otro, definía al régimen colombiano vigente con el nombre de “narcokleftocracia”: la fachada era democrática, aunque el gobierno estaba controlado por traficantes (narcos) y bandoleros (kleftos). Véanse, William C. Starbuck, Narcotics Trafficking as Narco-Insurgency in Colombia and Myanmar; A Comparative Analysis” (Disertación de Ph.D., University of Southern California, 1993) y John M. Robertson, Nationalism, Revolution and Narcotics Trafficking in Latin America (Colombia, Peru, Cuba) (Disertación de Ph.D., University of Virginia, 1994).

^{^[59]} En el plano financiero, nuevamente Washington fue muy importante para el logro del crédito Hércules de US$ 1.775 millones de dólares para el período 1991-1994. Véase, Luis Jorge Garay, Alfredo Angulo Sanabria y Claudia Cano Silva, op. cit.

^{^[60]} En el prólogo de un texto que recoge un balance de su política internacional, el Presidente Samper destacó que “la internacionalización de la búsqueda de la paz es uno de los caminos a los que el gobierno nacional ha recurrido con gran confianza”. Véase, Ernesto Samper Pizano, Escritos. Política internacional, 1994-1998, Santafé de Bogotá: Renacimiento S.A., 1998, p. 18.

^{^[61]} Véase, Gustavo Gallón, “Diplomacia y derechos humanos: Entre la inserción y el aislamiento”, en Socorro Ramírez y Luis Alberto Restrepo (coords.), Colombia: Entre la inserción y el aislamiento. La política exterior colombiana en los años noventa, Santafé de Bogotá: Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional/Siglo del Hombre Editores, 1997, pp. 220-224.

^{^[62]} El ELN, sin embargo, se mostró más abierto a la dimensión internacional de los contactos y acercamientos, por lo menos en términos de buenos oficios iniciales, tal como lo corroboró el encuentro de este grupo armado con voceros de la sociedad civil colombiana en Maguncia, Alemania hacia el final del gobierno Samper.

^{^[63]} A tal punto viró la postura de Samper que en 1996 se afirmaba que, “con el cartel de Cali desarticulado...lo que queda ahora es un número de antiguos dirigentes medios que, en varias regiones, han formalizado alianzas con algunos grupos guerrilleros”. Esto, según el ejecutivo, ha dado lugar a la configuración de la “narcoguerrilla”. Véase, al respecto la sección titulada “La lucha contra los carteles y las narcoguerrillas” en Presidencia de la República, La lucha contra las drogas ilícitas. 1996, un año de grandes progresos, Santafé de Bogotá: Presidencia de la República, 1997, pp. 24-25. Ese mismo año en su alocución ante la ONU, el Presidente Samper inició su presentación afirmando: “En Colombia estamos librando, desde hace varios años, una dura batalla contra el narcotráfico...Precisamente, la semana pasada fueron abatidos el Sur del país, por guerrilleros involucrados en la defensa de intereses del narcotráfico, más de cincuenta soldados del ejército colombiano que estaban destruyendo cultivos ilícitos y laboratorios de procesamiento de cocaína en la región selvática”. Ernesto Samper Pizano, “Hacia una agenda mundial contra las drogas” (Mimeo, New York, 23 de Septiembre de 1996, pp. 5-6).

^{^[64]} Esta definición es de Peter Lupsha y el fenómeno se debate en Max G. Manwaring (ed.), Gray Area Phenomena. Confronting the New World Disorder, Boulder: Westview Press, 1993.

^{^[65]} Por ejemplo, ¿expresaba el gobierno colombiano, con su intención de tender puentes con la guerrilla, una política aislada y circunstancial del ejecutivo o una política de Estado de carácter estratégico? ¿estaba dirigido ese interés por involucrar actores externos a brindarle oxígeno internacional a una administración fuertemente cuestionada por Estados Unidos o a presionar a la guerrilla a través de algunos gobiernos? ¿para qué se necesitaban los buenos oficios? ¿para mantener la comunicación entre contra-partes enfrentadas, para abrir espacios a fórmulas potenciales de mediación futura, para debilitar el mensaje de la guerrilla en los sitios donde desplegaba su propia diplomacia contra el Estado colombiano?

^{^[66]}

Denomino “diplomacia disciplinaria” a la combinación de diplomacia coercitiva y diplomacia del chantaje utilizadas por Estados Unidos hacia Colombia durante el gobierno del Presidente Samper. Sobre la diferencia entre diplomacia coercitiva y diplomacia del chantaje véase, Alexander L. George, “Coercive Diplomacy: Definition and Characteristics”, en Alexander L. Geoge y William E. Simons (eds.), The Limits of Coercive Diplomacy, Boulder: Westview Press, 1994.

^{^[67]}

El tema de la condicionalidad en las relaciones internacionales es una cuestión que surge con mayor fuerza con el proceso de globalización en la pos-Guerra Fría. De modo sintético, la condicionalidad en la política contemporánea expresa una situación de dependencia: un conjunto de actores--Estados, agentes no gubernamentales, instancias multinacionales, etc.--con grandes atributos de poder hace que otro conjunto de actores estatales y sociales con menores o escasos recursos de poder dependa de una serie de condiciones para asegurar su integración (o no exclusión) a un esquema mundial homogéneo en lo político (en cuanto al Estado y la democracia) y lo económico (en cuanto al mercado y al capitalismo). El tema de las drogas psicoactivas ilícitas ha sido también objeto de una política de condicionalidad. En este sentido, el mayor condicionamiento proviene de la legislación antinarcóticos de Estados Unidos y se patentiza en el instrumento de la certificación. Washington pretende, a través de la imposición internacional de su legislación interna antidrogas, disciplinar a los países productores/procesadores/traficantes de narcóticos. Independiente del amplio abanico de opciones económicas y militares de sanción y retaliación que posee, Estados Unidos dispone en su legislación antinarcóticos de un vasto instrumental para apremiar, chantajear o estrangular a los países que hacen parte de la red mundial del fenómeno de las drogas ilícitas. Con base en el Immigration and Nationality Act de 1952 y el State Department Basic Authorities Act de 1956, el Departamento de Estado puede denegar o retirar visas de entrada a Estados Unidos en razón de infracciones o delitos ligados al asunto de los narcóticos. Además, el Trade Act de 1974 establece la no concesión de beneficios comerciales por parte del mandatario estadounidense si un país no coopera con Washington. A su vez, en el marco del Caribbean Basin Economic Recovery Act de 1981--la llamada Iniciativa de la Cuenca del Caribe de principios de los ochenta--el presidente de Estados Unidos puede negar ventajas comerciales a aquellos países beneficiados por la ley que no cooperen con Estados Unidos en materia de lucha antidrogas. Asimismo, el Aviation Drug Trafficking Control Act de 1984 le otorga al Departamento de Transporte el poder de suspender o revocar certificados de ingreso a Estados Unidos a companías aéreas. El proceso de certificación anual se inscribe entonces en ese marco coercitivo de tratamiento a las naciones afectadas por el negocio ilegal de los narcóticos. Cuando ese instrumento de evaluación de los países se instauró en 1986, el prohibicionismo estadounidense en materia de drogas alcanzaba una de sus manifestaciones más vehementes en cuatro décadas. Hasta 1994, Washington evaluaba la labor antidrogas de un país con base en criterios relativamente empíricos. Se certificaba o decertificaba la cooperación de acuerdo con el número de hectáreas erradicadas, la cantidad de laboratorios destruidos, el total de personas encarceladas, etc. Desde 1995, se incluyó el criterio de nivel de narcocorrupción para analizar el compromiso de un país contra las drogas. Esto significó la inclusión de pautas más subjetivas y caprichosas de evaluación a las ya existentes. De acuerdo al proceso certificatorio, las consecuencias de un juicio desfavorable de Estados Unidos son múltiples. Diferentes enmiendas incorporadas durante los noventa al Foreign Assistance Act de 1961 y, durante los ochenta, a la Narcotics Control Trade Act de 1974 precisan los alcances del proceso de certificación. De modo obligatorio, el ejecutivo debe suspender la asistencia externa a un país decertificado, con excepción de la ayuda relacionada a razones humanitarias y/o a la lucha antinarcóticos. A su vez, los inversionistas estadounidenses pierden el otorgamiento de garantías de la Overseas Private Investment Corporation (OPIC) en cuanto al país afectado por la decertificación. Paralelamente, el EXIMBANK de Estados Unidos deja de financiar operaciones de exportación al país sancionado. Asimismo, la nación sancionada se ve privada de algunos mecanismos estadounidenses de financiación en el terreno militar, sea ello para material bélico, para cursos especiales, etc. Adicionalmente, los delegados estadounidenses ante la banca de crédito multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) deben votar negativamente la solicitud de crédito de un país decertificado. Esto último no implica el inmediato rechazo del crédito ya que el voto contrario de Estados Unidos en esas instancias no significa un veto total debido a que el peso relativo de su participación en esas entidades no es suficiente para que su decisión solitaria afecte la provisión de los recursos. Finalmente, según el Crime Control Act de 1990, una nación decertificada no puede recibir los bienes o dineros obtenidos a través de confiscaciones realizadas en Estados Unidos con base en información proveída desde el exterior. En términos discrecionales, el ejecutivo puede retirarle a una nación decertificada los beneficios derivados del Sistema Generalizado de Preferencias y, en el caso de Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador, las preferencias comerciales brindadas por el Andean Trade Preference Act de 1991. En forma concomitante, Washington puede incrementar el arancel ciertos productos de un país sancionado con un nivel de 50 % del valor de determinadas exportaciones. A su vez, una nación decertificada puede verse afectada por el retiro de su cuota de venta de azúcar a Estados Unidos. Adicionalmente, el ejecutivo puede suspender el transporte aéreo del país descertificado hacia Estados Unidos. Por último, Washington puede retirar su personal y sus recursos de los acuerdos para pre-autorización aduanera de visitantes de la nación decertificada. Las categorías del proceso de certificación son tres: la “certificación plena” (aprobación por el esfuerzo de clara cooperación con Estados Unidos), la “decertificación” (sanción por no cooperar), y la “certificación por interés vital nacional” (especie de semi-decertificación dado que el país evaluado no coopera suficientemente pero, por razones excepcionales, Washington no quiere aplicar sanciones inmediatas). Entre 1986 y 1994, Colombia recibió la certificación plena. Durante el gobierno de Samper, el país recibió dos decertificaciones (1996 y 1997) y dos certificaciones por interés vital (1995 y 1998).

^{^[68]}

Según algunos autores identificados con el realismo estructural (por ejemplo, Mearsheimer), como consecuencia del predominio de la anarquía en la política mundial, son las ganancias relativas de un Estado más que las absolutas las que cuentan en las relaciones internacionales Por ende, la preservación y ampliación del poder de un Estado se mide en términos comparativos. En ese sentido el panorama para Colombia se fue tornando más sombrío. En términos comerciales, financieros, políticos y diplomáticos, países como Argentina, Brasil, Chile, México y Venezuela incrementaron mucho más que Colombia su posición e influencia en el ámbito hemisférico en el último cuatrienio. Sobre el tema de las “relative gains” en las relaciones internacionales véase, en particular, John J. Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe After the Cold War”, en International Security, Vol. 15, No. 1, Verano 1990.

^{^[69]} El legado de la administración Samper a la democracia colombiana fue deplorable. Se desplomó el frágil imperio de la ley que parecía existir, las libertades y derechos básicos quedaron más desprotegidos que nunca, y la separación de poderes se tornó cada vez más imaginaria. Elementos concurrentes para alcanzar una democracia liberal, como son la rendición de cuentas y la responsabilidad política de los altos funcionarios, la ética pública, el manejo transparente de los bienes sociales comunes, el respeto por la autonomía de la sociedad civil, la vigencia plena de los derechos humanos, entre otros, se erosionaron de manera palmaria. En breve, la gobernabilidad democrática interna quedó al borde del abismo. La identificación de Colombia como una democracia iliberal tiene, a su vez, efectos externos porque hace al país más vulnerable frente a contra-partes más poderosos que tienden a imponer al Estado y la sociedad la agenda sobre derechos humanos, corrupción, seguridad, justicia, etc. Más aún, aquella identificación podría aclimatar la percepción de que Colombia es una democracia de fachada que está perdida en su propio laberinto y que, por lo tanto, es indispensable una acción intensa y categórica—incluso, de fuerza--desde el exterior para evitar un desmoronamiento total de las instituciones.

^{^[70]} Para una evaluación crítica del primer año de la diplomacia por la paz (agosto 1998-agosto1999) del Presidente Pastrana véase, Leonardo Carvajal H., “Paz y política exterior: Entre la intervención y la cooperación (A propósito de la diplomacia por la paz del gobierno de Andrés Pastrana)” (Mimeo, Santafé de Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999).

^{^[71]} Durante las elecciones presidenciales de 1998 en Colombia, los candidatos con más opción de triunfo evitaron proponer y eluden discutir ciertos temas fundamentales, tal el caso de las relaciones internacionales. En la que muy posiblemente fue la contienda más importante de las últimas décadas, ni Horacio Serpa ni Andrés Pastrana ni Noemí Sanín se pronunciaron sobre la inserción mundial de Colombia en este fin de siglo, sobre la estrategia externa del país en medio de un escenario interno crítico y de un contexto hemisférico desfavorable ni sobre los medios y recursos de política exterior que utilizarían para superar el debilitamiento institucional de la Cancillería en el manejo de los vínculos externos. Nunca antes, desde la pérdida de Panamá, el tópico internacional había sido tan prioritario para Colombia; un país cada vez más vulnerable y dependiente. Jamás durante la Guerra Fría las relaciones internacionales fueron tan gravitantes como en 1998 para la seguridad nacional, la integridad territorial, el bienestar material y la preservación cultural del país. Sin embargo, las campañas presidenciales mantuvieron un llamativo silencio. Como la experiencia lo había demostrado, el costo de esta situación podría ser enorme. En efecto, el tema ausente en la pugna presidencial de 1994 entre Samper y Pastrana fue el narcotráfico. Tanto observadores y analistas extranjeros como entidades y gobiernos en el exterior se asombraron en aquel momento de que los candidatos no hablaran de drogas y de que los colombianos no les exigieran fijar sus posiciones al respecto. La penetración del narcotráfico en la vida política, económica y social era evidente pero ni Samper ni Pastrana debatían sobre ello. A su vez, las pruebas sobre el financiamiento del narcotráfico de las campañas de aquel año para el legislativo y el ejecutivo eran notorias, pero la narcocorrupción no era un asunto de controversia electoral. El resultado fue que la comunidad internacional, en particular en Estados Unidos, tuvo la sensación de que Colombia estaba tomada por el narcotráfico y de que el país iba a convertirse en un desertor en la lucha antinarcóticos. De allí en más, Washington lanzó una diplomacia coercitiva sobre el gobierno Samper; con lo cual logró todo tipo de concesiones en el combate contra las drogas. Hacia el futuro inmediato, al país le puede pasar con el tema internacional algo similar a lo que le aconteció en 1994. Como a casi nadie le preocupa ese tópico y como ni la clase política ni el establecimiento económico parecen tener idea hacia dónde y cómo reorientar la diplomacia colombiana, las contra-partes del país perciben que tienen un vasto campo para avanzar sus propios intereses e incidir en los asuntos internos de Colombia. Las conjeturas sobre acciones de fuerza desde el exterior y las especulaciones sobre una cercana intromisión de varias naciones en el destino del país, resultan de la pasividad de la opinión pública ante eventualidades de ese tipo. El silencio del gobierno y de la oposición en materia internacional refuerza aún más la idea en el extranjero de que Colombia puede ser intervenida con cualquier pretexto a un relativo bajo costo político en el ámbito regional y mundial.

^{^[72]} Véase, Andrés Pastrana, “Una política de paz para el cambio” (Mimeo, Santafé de Bogotá, 8 de Junio de 1998, pp. 12-17).

^{^[73]} Andrés Pastrana, “Intervención del Presidente de Colombia, Andrés Pastrana Arango, en la sesión plenaria de la asamblea general de las Naciones Unidas” (Mimeo, New York, 23 de Septiembre de 1998, pp. 6-7).

^{^[74]} Según el Canciller Fernández de Soto, “el gobierno parte de la base de que la mejor política internacional consiste en una adecuada y efectiva política interna. Una política que asuma sin dilaciones el desafío de superar los grandes problemas del país, de construir una nueva sociedad y de consolidar una democracia real”. Véase, “Conferencia sobre los lineamientos prioritarios de la política exterior colombiana, dictada en el diario ‘El Colombiano’ de Medellín por el Ministro de Relaciones Exteriores, Guillermo Fernández de Soto”, en Ministerio de Relaciones Exteriores, La política exterior de Colombia, Santafé de Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1999, p. 87.

^{^[75]} Ministerio de Relaciones Exteriores, Diplomacia por la paz, Santafé de Bogotá: Imprenta Nacional de Colombia, 1998, p. 10.

^{^[76]} ¿Refleja esta política un alto grado de unanimidad en Estados Unidos frente a Colombia? No, todavía no se detecta una postura homogénea definitiva en el Estado ni entre los actores sociales. A pesar de la importancia burocrática alcanzada por los sectores más duros vinculados a las agencias de seguridad e inteligencia, aún se observan grupos moderados y varias cabezas frías. Por otro lado, los republicanos del Congreso influyen pero no determinan el rumbo de la estrategia hacia Colombia. En la academia, entre muchos observadores informados, en todas las organizaciones no gubernamentales ligadas al tema de los derechos humanos y en algunos medios de comunicación se rechaza una actitud hostil y torpe frente a Bogotá. ¿Se orienta esta política a ablandar a la opinión pública colombiana frente a un hipotético uso de la fuerza por parte de Washington? Sí, el mensaje es idéntico para los civiles y los militares, para la derecha y la izquierda: anular la posibilidad de reacción y garantizar la gradual aceptación de un mayor intervencionismo. Mientras tanto, en Latinoamérica, mediante señales, incentivos y presiones se va incrementando la sensación de que una creciente injerencia en Colombia podría ser un fenómeno irreversible. ¿Implica esta política que Estados Unidos intentará restaurar el poder del establecimiento y asegurar una cruzada anticomunista en el país? Dudoso: primero, defender a ultranza una elite que ya perdió la dirección hegemónica de Colombia sólo podría profundizar todavía más el conflicto armado actual. Segundo, en la pos-Guerra Fría, Washington no siempre ha intervenido para facilitar el triunfo del establecimiento tradicional y de derecha. Tercero, Estados Unidos, como superpotencia, no apuesta a una única baraja en una situación crítica y, por lo general, prefiere la estabilidad a largo plazo. ¿Conducirá esta política a un intervencionismo unilateral de Estados Unidos en Colombia? Improbable. Estados Unidos no enviará sus soldados a combatir en Colombia con lo cual, al menos en el corto y mediano plazos, la intervención directa está descartada. Por el momento, se incrementará la intervención indirecta mediante más asistencia militar de diverso tipo. De llegar a una acción concreta, Washington optará, quizás, por un mecanismo multinacional de intromisión en la guerra colombiana.

^{^[77]} Véase, Michael Shifter, “The United States and Colombia; Partners in Ambiguity”, en Current History, Vol. 99, No. 634, Febrero 2000.

^{^[78]} En el ámbito hemisférico Colombia es hoy el país más visible por la dimensión de su crisis interna y externa. La elite colombiana, sin embargo, no parece estar al tanto de la transformación operada en la percepción continental del país. Aún perciben el lugar de Colombia en la región como en las décadas de los sesenta, del setenta y parte de los ochenta, cuando el país era un aliado firme de Estados Unidos, cuando era identificado por Latinoamérica y por extensos segmentos de la comunidad internacional como un luchador heroico en el combate a las drogas ilegales, cuando era referente democrático para sus vecinos en particular y para Sudamérica en general, cuando ayudaba a las alternativas negociadas en Centroamérica y el Caribe, y cuando sus índices de corrupción y violación de los derechos humanos eran inferiores a los promedios del hemisferio. Sin embargo, para sus pares más inmediatos, y aún para los distantes en Latinoamérica, Colombia se ha convertido en los noventa en exportador de inseguridad, fuente de ingobernabilidad y eventual peligro. El panorama es dramático: desplazados, paramilitares y guerrilleros colombianos en Panamá, insurgentes y narcotraficantes nacionales cruzando la frontera con Venezuela, utilización del territorio ecuatoriano y peruano como santuario temporal para la insurgencia armada y espacio de expansión del paramilitarismo y el narcotráfico. Inclusive para Brasil, el caso colombiano parece resultar cada día más preocupante. De hecho, desde Canadá hasta Argentina, el caso colombiano es visto hoy con mucha preocupación y sentido de urgencia.

^{^[79]} Véase, Juan Gabriel Tokatlian, “Acerca de la dimensión internacional de la guerra y de la paz en Colombia: Conjeturas sobre un futuro incierto”, en Francisco Leal Buitrago (ed.), Los laberintos de la guerra: Utopías e incertidumbres sobre la paz, Santafé de Bogotá: Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de los Andes/Tercer Mundo Editores, 1999. La idea, de cuño estadounidense, de que el futuro de Colombia afecta la seguridad hemisférica y regional ha ganado credibilidad en las Américas, pero carece por el momento de legitimidad en términos de un consenso notorio acerca de cómo y cuándo abordarlo como tal.

^{^[80]} El 11 de enero de 2000, la Casa Blanca presentó un paquete de asistencia en materia de seguridad de US$ 1.574 millones de dólares para Colombia para los años fiscales 2000 y 2001.

^{^[81]}

El supuesto que guía el establecimiento de este principio en el plano internacional, es semejante al que motiva a Palacios: para él “el principal problema político de Colombia no es encontrar la paz sino construir la democracia. El conflicto armado es un síntoma, entre muchos otros, de la carencia de una institucionalidad democrática”. Véase, Marco Palacios, “Agenda para la democracia y negociación con las guerrillas”, en Francisco Leal Buitrago (ed.), op.cit.

^{^[82]}

Véase, Cathryn L. Thorup, “Diplomacia ciudadana, redes y coaliciones trasfronterizas en América del norte: Nuevos diseños organizativos”, en Foro Internacional, Vol. XXXV, No. 2, Abril-Junio 1995, p. 156.