Fumigando la democracia

Astrid Puentes Riaño*

"Seamos sinceros, yo no voy a frenar las fumigaciones y en ese tema no vamos a ponernos de acuerdo mientras esté en la Presidencia"[1]
Presidente Alvaro Uribe Vélez,
Orito, Putumayo,

junio 29, 2003.

Estas afirmaciones reflejan la política actual en relación con la erradicación de los cultivos de coca y de amapola en Colombia. Ni el lugar ni la fecha de las declaraciones son casualidad. Putumayo ha sido el departamento más fumigado durante la ejecución del Plan Colombia, y la declaración de Uribe fue hecha dos semanas después que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenara la suspensión de las fumigaciones con la mezcla de glifosato. 

A pesar de ello las fumigaciones siguen, como también las quejas de los campesinos por los daños en la salud, el ambiente y la destrucción de los cultivos legales que las fumigaciones causan.[2] Las organizaciones indígenas continúan oponiéndose a la política de las fumigaciones “porque no sólo afecta a nuestros pueblos en sus territorios, vida y cultura, sino que además no resuelve el problema que genera la economía del narcotráfico.”[3] Las fumigaciones son uno de los mayores causantes de desplazamiento interno en Colombia,[4] y los múltiples daños causados por éstas continúan siendo publicados en informes oficiales, y de medios de comunicación y organizaciones no gubernamentales en Colombia y en el exterior.[5] Incluso el Defensor del Pueblo del Ecuador ha solicitado al gobierno colombiano que se abstenga de fumigar en territorio ecuatoriano, entre otros, por los daños a la salud y al ambiente que se pueden causar.[6]

La complejidad del problema es evidente. En este panorama, llama la atención la respuesta del gobierno, particularmente en relación con la ejecución del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos con Glifosato, PECIG. Si bien desde el comienzo el PECIG no se ha caracterizado por la rigurosidad en el cumplimiento de las normas, ni por ser muy participativo o transparente, durante los últimos 18 meses la situación se ha empeorado de forma significativa.

En lugar de cumplir los requisitos del PECIG que propenden por la protección ambiental y de la salud humana, el gobierno colombiano ha rehuido las condiciones que le son contrarias. En este proceso, entre otros, se ha modificado el Plan de Manejo Ambiental, nombrado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) a la persona encargada del Plan Colombia en la Presidencia, modificado las normas ambientales mediante una ley de extinción de dominio, desconocido varias decisiones judiciales, y autorizado la fumigación en los Parques Nacionales. Al final, la verdadera sacrificada ha sido la democracia colombiana, pues con la excusa de erradicar los cultivos de coca y de amapola, se ignoran las decisiones del poder legislativo y judicial, siendo las decisiones del Presidente y del Poder Ejecutivo, en coordinación con el gobierno de los Estados Unidos, las únicas que se cumplen.

Teniendo en cuenta lo anterior, este artículo pretende describir las reacciones más significativas del gobierno colombiano desde diciembre del 2002, para implementar las fumigaciones. Es pertinente aclarar que este escrito no pretende dar respuestas finales, sino aportar elementos que colaboren en el entendimiento de la forma en que las fumigaciones se implementan.

Modificación del Plan de Manejo Ambiental

Desde el comienzo de su ejecución, el PECIG estaba sometido al cumplimiento de las normas ambientales, particularmente a la elaboración, aprobación y ejecución de un Plan de Manejo Ambiental (PMA). El PMA fue presentado por la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE) ante el Ministerio del Medio Ambiente[7] y tenía como fin la identificación de los riesgos ambientales y de las medidas para evitarlos o mitigarlos.

El PMA fue finalmente impuesto por el Ministerio a finales del 2001,[8] después de un largo proceso de presentación, rechazo y complementación de la información requerida. Si bien es cierto que el PMA tenía falencias, lo cierto es que definió algunas condiciones importantes para la ejecución de las fumigaciones; [9] dentro de las cuales vale la pena rescatar:

1. Evaluar las condiciones socio-económicas y ambientales de las áreas a fumigar e informar los resultados a las autoridades competentes;

2. Prohibir las fumigaciones en las zonas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, áreas de asentamientos humanos, áreas de interés socio-económico como proyectos productivos; y cuerpos de agua como lagos, estanques piscícolas y ríos;

3. Respetar franjas de seguridad para las zonas excluidas de las fumigaciones, de entre 2,000 a 200 metros;

4. Implementar un sistema de compensación por daños causados por las fumigaciones, así como de un programa de desarrollo alternativo al cultivo de coca y de amapola;

5. Realizar estudios epidemiológicos y ecológicos, y un plan de vigilancia y monitoreo para evaluar los impactos de las fumigaciones;

6. Establecer una auditoría técnica independiente para evaluar el cumplimiento del PMA.

Algunas condiciones del PECIG se cumplieron, pero otros requerimientos esenciales para la protección ambiental fueron ignorados. Por ejemplo, la realización de estudios ecológicos para evaluar el impacto de la mezcla fumigada en el ambiente, la ejecución de un plan de vigilancia y monitoreo, y el establecimiento de una auditoría técnica externa e independiente no se llevaron a cabo.  Debido a lo anterior, en junio de 2003 el MAVDT sancionó a la DNE con la imposición de una multa.[10]

Las acciones que fueron objeto de la sanción no fueron las únicas incumplidas del PMA. Existen varias denuncias por la afectación de otras zonas sensibles en teoría excluidas de las fumigaciones.[11]  Algunas de las áreas afectadas incluyen zonas de cultivos de alimentos sin la presencia de cultivos de coca o amapola,[12] zonas en donde se desarrollaban proyectos productivos como parte de los pactos de erradicación, estanques piscícolas, resguardos indígenas y áreas de influencia de los Parques Nacionales Naturales.[13]  A pesar de las constantes denuncias, la totalidad de la afectación en estas áreas sensibles se desconoce, debido a la ausencia de estudios por parte de las autoridades encargadas de ejecutar el PECIG.

La respuesta de la DNE ante la sanción del MAVDT fue solicitar la modificación del PMA. En consecuencia, el Ministerio eliminó, redujo o modificó varias de las condiciones más importantes establecidas para la protección del ambiente y de la salud de las personas potencialmente afectadas con las fumigaciones.[14]  Puntualmente, el Ministerio disminuyó a 100 metros todas las franjas de seguridad de las zonas sensibles, debilitó las exigencias de estudios ambientales y epidemiológicos, y amplió nuevamente el término para la presentación de los estudios requeridos. Aún más, la modificación del PMA junto con una decisión del CNE,[15] debilitan la exigencia de una auditoría técnica externa e independiente, según se había exigido con anterioridad.[16]

Es pertinente agregar que no todas las modificaciones del PMA fueron inapropiadas. Una de las intenciones de esta reforma fue la aclaración y división de las actividades establecidas en el PECIG a las entidades competentes y el establecimiento de nuevos tiempos para la entrega de resultados. A pesar de dichas modificaciones, recientemente el MAVDT autorizó nuevamente el aplazamiento de la entrega de los estudios requeridos.[17]

En conclusión, los estudios de efectividad y residualidad del pesticida y sus derivados en el ambiente aún no se realizan. Lo anterior, sumado al desconocimiento de las obligaciones del PMA, representa un riesgo para el ambiente, pues se desconocen las verdaderas consecuencias de la mezcla usada. Es evidente que ignorar las consecuencias reales de las sustancias aplicadas, impide garantizar la ausencia de impactos ambientales del PECIG.

Autorización de fumigaciones en Parques Naturales

En junio del 2003, desconociendo el PMA y las normas aplicables, el Consejo Nacional de Estupefacientes (CNE) autorizó la fumigación aérea de los cultivos de coca y amapola ubicados en los parques nacionales.[18] En particular, la decisión del CNE es ilegal porque ignora las prohibiciones explícitas que el Código de Recursos Naturales,[19] las normas de Parques Naturales Nacionales,[20] y el reglamento de uso y manejo de plaguicidas[21] establecen para estas zonas estratégicas. Adicionalmente, el PMA aprobado por el Ministerio desde el 2001 explícitamente prohíbe la aplicación de la mezcla de glifosato en las áreas protegidas.[22]

La decisión del CNE fue ampliamente rechazada por ambientalistas, organizaciones sociales, congresistas colombianos,[23] científicos, periodistas y ciudadanos en Colombia y el exterior. Clara evidencia de lo anterior es la petición de no fumigar los parques nacionales, circulada por Internet y suscrita por más de 4,000 personas.[24] Las columnas de opinión,[25] y cientos de correos electrónicos y cartas enviadas al Presidente de la República y a sus funcionarios con la misma petición, demuestran también el rechazo a la medida del CNE.[26]

Debido a la fuerte presión política en contra de la ejecución del PECIG en los parques naturales, la Ministra del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial declaró que “en el corto plazo” no se iba a implementar la decisión del CNE.[27]  Estas afirmaciones concuerdan con la Unidad de Parques Nacionales que respecto a este tema determinó que “la Unidad de Parques no desarrolla “caracterizaciones de los cultivos de uso ilícito ubicados en los Parques Nacionales, para proceder a fumigarlos”.[28] Entonces, por ahora parecería que los parques naturales están excluidos de las fumigaciones, resta determinar en todo caso, lo que se entiende por “corto plazo”, y hasta cuándo se mantendrá esta exclusión.

Incumplimiento de sentencias judiciales

La ejecución del PECIG ha generado la interposición de diversas acciones legales en contra del gobierno nacional. En general, las acciones buscan la reparación de los daños en el ambiente, la salud o en la propiedad privada que las fumigaciones han ocasionado. Una de las peticiones constantes ha sido la suspensión del PECIG hasta que se realicen los estudios ambientales y de salud requeridos para concluir que dicha actividad no causa daños nocivos.

De dichas acciones es pertinente citar tres sentencias de altos tribunales en Colombia. La primera es una decisión del Consejo de Estado decidiendo una demanda de acción popular, por los daños causados a cultivos lícitos en municipios de Nariño.[29] Si bien el Consejo de Estado no encontró evidencia suficiente para concluir que las fumigaciones habían ocasionado daños al ambiente, sí ordenó “que las fumigaciones se deben realizar con atención a las precisiones del Ministerio del Medio Ambiente para el tema reguladas por el Plan de Manejo Ambiental.”[30] La sanción del MAVDT por el incumplimiento del PMA y la ausencia de dichos estudios son evidencia clara del incumplimiento de esta decisión judicial.

De otra parte, la Corte Constitucional resolvió en mayo del 2003 una acción de tutela instaurada por la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana, OPIAC, desde el año 2001.[31] La Corte tuteló los derechos fundamentales a la diversidad e integridad étnica y cultural, a la participación y al libre desarrollo de la personalidad, que habían sido violados al aplicar el PECIG sin realizar la consulta previa respectiva. Por lo anterior, la Corte Constitucional ordenó a la Presidencia de la República, al MAVDT, a la DNE y la Policía Nacional, “consultar de manera efectiva y eficiente a los pueblos indígenas y tribales de la Amazonía colombiana sobre las decisiones atinentes al programa de erradicación de cultivos ilícitos que las autoridades mencionadas adelantan en sus territorios”.[32]

En noviembre del 2003 el gobierno y la OPIAC, firmaron un acuerdo en el que se comprometieron a concertar la forma de implementar las fumigaciones. Es decir que por ahora, se reiteró la orden de la Corte pero la consulta efectiva y eficiente para la ejecución de las fumigaciones está aún pendiente.  En todo caso, en el proceso de consulta sólo se incluyen los pueblos indígenas de la Amazonía colombiana que interpusieron la acción de tutela, excluyendo al resto de pueblos indígenas afectados por el PECIG, a pesar que la obligación de consulta existe desde el 1991.[33] 

En tercer lugar, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó a la DNE suspender el PECIG hasta que cumpla con el PMA impuesto por el Ministerio y se disponga de un estudio médico-científico sobre el efecto de la mezcla de glifosato en la salud de los habitantes de las zonas fumigadas.[34] Esta decisión fue apelada desde hace un año ante el Consejo de Estado y aún esta pendiente de sentencia.  Sin embargo, en aras de una verdadera protección ambiental y de los derechos colectivos afectados, la decisión del Tribunal debió haberse acatado hasta que el Consejo de Estado dicte sentencia.

Reacciones y elementos adicionales

El incumplimiento y modificación del PMA, la autorización de la fumigación de los parques naturales, y el desconocimiento de las sentencias judiciales, no son los únicos elementos para ejecutar el PECIG con menores contratiempos. En este proceso también preocupan la intervención del Congreso, la falta de objetividad de funcionarios encargados del control del PECIG y la ausencia de participación ciudadana, según se describirá a continuación.

En diciembre del 2002 el Congreso colombiano modificó las obligaciones del MAVDT, mediante una ley que reglamenta la extinción de dominio de bienes obtenidos ilícitamente.[35] En esta ley, se otorgó al MAVDT la obligación de elaborar, ejecutar y controlar los planes de manejo ambiental que se requieran para efectos de la erradicación forzosa de cultivos ilícitos.[36] La Corte Constitucional declaró exequible la norma siempre y cuando se interprete que el Ministerio no será la autoridad encargada de la ejecución de las actividades establecidas en el programa.[37]  Por lo tanto, la obligación del DNE de elaborar, presentar y cumplir con el PMA aprobado por el Ministerio permanece inamovible.

De otro lado, también preocupa el nombramiento de funcionarios encargados de la evaluación o control del PECIG, a personas sin la objetividad o conocimiento necesario para desarrollar sus funciones. Ejemplos de lo anterior son la designación de Sandra Suárez, antigua encargada del Plan Colombia, en el MAVDT. Segundo, el nombramiento de Julia Miranda como Directora de la Unidad de Parques Nacionales, quien a pesar de tener experiencia ambiental, no tiene experiencia en Parques Nacionales. Y el nombramiento de Volmar Pérez como Defensor del Pueblo, una persona muy cercana al gobierno y quien de forma inmediata detuvo las críticas al PECIG desde la Defensoría.

Aunado a lo anterior se suma la falta de participación ciudadana en la ejecución del PECIG. Se ha excluido a los campesinos cuyos cultivos de alimentos y proyectos de desarrollo alternativo se ven afectados con las fumigaciones. Tampoco han sido consultados los colombianos y colombianas, cuyos derechos al medio ambiente sano y al equilibrio de los ecosistemas se desconoce con el PECIG.[38] De otra parte, no existe información actualizada disponible al público respecto del programa; y cuándo ésta se solicita, las entidades no responden, ignorando el derecho constitucional de petición.[39]

Lo anterior es claramente contrario a un Estado democrático y a la política publicitada por el gobierno. Además niega la posibilidad que a través de procesos participativos se diseñen programas que sea cercanos a la realidad que pretende solucionarse. Como se dijo inicialmente, la complejidad del problema es evidente, pero la participación ciudadana puede no sólo brindar otro tipo de soluciones más adecuadas, sino también legitimar el proceso y colaborar en la obtención de logros más sostenibles.

Ausencia de resultados

Para terminar, es importante mencionar la falta de resultados consolidados del PECIG en el cumplimiento de su objetivo. Después de la casi totalidad de la ejecución del PECIG, no hay duda respecto de la inmensa inversión en recursos económicos,[40] como tampoco de la existencia de daños y riesgos de dicho programa. Sin embargo, los resultados del PECIG han sido pobres, temporales, insostenibles y contradictorios.

Por ejemplo, el 17 de junio pasado el Director Ejecutivo de la Oficina de Crimen y Drogas de las Naciones Unidas, Antonio María Costa, anunció que “los cultivos ilícitos en Colombia se han reducido en un 47 por ciento entre 2000 y 2003."[41] Pero en el Catatumbo los cultivos de coca se cuadruplicaron, de 12,000 hectáreas en el 2002, pasaron a 49,000 hectáreas en el 2003.[42] El incremento y el desplazamiento de los cultivos se dio también en Boyacá, en donde en un año se pasó de tener seis a veintidós municipios con cultivos de coca[43].  Los cultivos de coca en Bolivia aumentaron otra vez durante el 2003, esta vez en un 17 por ciento.[44] Y en el Perú el área cultivada total se incrementó, desplazándose a los departamentos de Loreto y Puno.[45]  Es evidente entonces que mientras algunas zonas pueden mostrar resultados positivos, los resultados no son coherentes ni sostenibles, geográfica ni temporalmente.

Aún más, en mayo del 2004 el Comité Andino para el Desarrollo Alternativo reunido en Lima informó que si bien hay una disminución en las hectáreas sembradas de coca, la densidad de los cultivos es mayor, por lo cual la cantidad de coca sembrada es la misma o incluso superior.[46] Por otro lado, la Oficina de los Estados Unidos para la Política del Control de las Drogas informó que ni la pureza, ni el precio de la cocaína disponible en los Estados Unidos han variado en los últimos dos años.[47] En otras palabras, el PECIG tampoco ha mostrado el impacto en el mercado de drogas ilícitas que se esperaba.

La ineficacia del PECIG es evidente, a pesar de la reciente reducción de los cultivos de coca en algunas regiones de Colombia. Al contrario, las cifras y el comportamiento histórico de los cultivos de uso ilícito revelan la fragilidad de los resultados de la erradicación y la facilidad con que los cultivos se desplazan a otros sitios tanto en Colombia, como a otros países de la región Andina.[48]

Conclusión

Después de casi tres años de ejecución del PECIG, y a pesar de la cantidad de normas ambientales, sanitarias y de participación ciudadana aplicables, pocas han sido las que efectivamente se cumplen. Segundo, existen daños y riesgos en la salud y en el ambiente generados por el PECIG, reconocidos incluso en por tres altos tribunales en Colombia.  A pesar de lo anterior el PECIG continúa ejecutándose, sin que los daños se determinen o restauren adecuadamente.

Tercero, que en lugar de ajustar el PECIG a la normatividad vigente, pero sobretodo propender por la reducción de los riesgos que este programa causa, se ha optado por modificar las normas existentes. Es decir, el cumplimiento de las normas pretende demostrarse a través de su modificación o ignorancia, más no del verdadero sometimiento a las mismas. Para ello, el Poder Ejecutivo en Colombia ha recurrido incluso al Congreso para que modifique algunas normas, ignorado otras, y usado el nombramiento de funcionarios para eliminar cualquier oposición al PECIG. Después de todo la orden es clara, mientras Uribe sea Presidente no se van a detener las fumigaciones.[49]

Sin embargo, es evidente que bajo la estructura estatal colombiana, la ejecución del PECIG no depende solamente de la voluntad de un Presidente; ni siquiera si cuenta con el apoyo de sus Ministros o del gobierno de los Estados Unidos. Por ello, debe insistirse en la búsqueda de soluciones democráticas en Colombia, que respondan a la situación nacional, que respeten las normas, que velen por la protección ambiental y busquen verdaderamente solucionar el grave problema social que la guerra ha generado, especialmente en las zonas de cultivo de coca y de amapola. 

Como afirmó recientemente un campesino de Caquetá, hasta que no haya verdaderas alternativas, el cultivo ilegal de coca y de amapola continuará.[50] Mientras tanto, también continuarán el desplazamiento de los cultivos a zonas cada vez más remotas, las fumigaciones para erradicarlos, la destrucción de cultivos de alimentos aledaños, las quejas por los daños, los informes respectivos, el incremento de la violencia, el desplazamiento de personas… es decir, el círculo vicioso de nunca acabar.