EL PLAN COLOMBIA  DESPUES DE TRES ANOS DE EJECUCION:

entre la guerra contra las drogas y la guerra contra el terrorismo[1]

María Clemencia Ramírez

Investigadora Instituto Colombiano de Antropología e Historia

Se ha señalado reiteradamente que el Plan Colombia se ha centrado en la ayuda militar. Después de tres años de ejecución del Plan, vale la la pena evaluar cómo se ha reflejado en el gasto nacional esta tendencia, por cuanto el Plan Colombia recibe dineros no sólo de Estados Unidos sino del gobieno nacional. Además, establecer una genealogía de la política antidrogas que se empieza a configurar en Estados Unidos después de la Guerra Fría, para entender esta política de corte militarista, que no emerge necesariamente con el Plan Colombia. Parto entonces de que el  Plan Colombia,  nace en el contexto de la lucha contra las drogas promovida en la Región Andina por parte de los Estados Unidos caracterizada por su creciente militarización desde el momento de lanzamiento inicial de la Iniciativa Andina en 1989 por el presidente Bush padre como se analizará a continaución.

En segundo término, es necesario mirar cómo se han financiado otros componentes del Plan Colombia como el de Recuperación Económica y Social y el de Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social,  que también se ha venido implementando y que merece ser analizados. Por otra parte, vale la pena señalar que el programa de desarrollo alternativo se ha considerado parte del componente de Iniciativa contra el narcotráfico, lo que no ha permitido que los campesinos dejen de ser criminalizados. A medida que ha avanzado la implementación del Plan Colombia y con la llegada de Uribe Vélez al poder, la estrategia de errradicación manual ha quedado subsumida por la estrategia de fumigación con glifosato, tal como lo declaró después de presentar su política de Seguridad Democrática en Orito (Putumayo): “mientras yo sea presidente, no serán suspendidas las fumigaciones”. Esta afirmación es consecuente entonces con la transformación de la lucha contra las drogas en una lucha contraterrorista que busca acabar con la fuente de financiación de los grupos armados antes que promover un desarrollo alternativo integral en beneficio de la población afectada tanto por el conflicto como por los cultivos de uso ilícito como se mostrará para finalizar el artículo.

La Iniciativa Andina de 1989

En Colombia, el final de la década de los 80 y el inicio de los 90 va a estar marcado por el momento más álgido de las acciones terroristas adelantadas por los carteles en contra del gobierno de Barco y su declaratoria contra las drogas. El 18 de Agosto de 1989 es asesinado el candidato presidencial Luis Carlos Galán en plena campaña, y tal como lo señala  Crandall[2] el gobierno de Estados Unidos envió muy pronto un adicional de U.S. $65 millones en ayuda antidrogas siendo $U.S. 10 millones lo presupuestado  para 1989.  El 5 de septiembre siguiente lanza el presidente Bush Sr. (1989-1993),  la Iniciativa Andina, evidenciándose así el cambio de una guerra contra el comunismo que caracterizó la Guerra Fría, hacia una guerra contra las drogas pasando a ser la Región Andina la mayor receptora de ayuda antinarcóticos del hemisferio, desbancando a Centro Amérca.  Esta Iniciativa va a demandar la cooperación incondicional de los gobiernos de la región Andina en la guerra contra las drogas,  y el proceso de certificación que había instaurado Reagan en 1986 para garantizar la cooperación  antidroga de los principales países productores o de tránsito de droga va a ser el arma utilizada para garantizar dicha cooperación. Es así como, “según el Departamento de Estado y el Departamento de Defensa de Estados Unidos durante el período comprendido entre 1990 y 1998,  se entregaron alrededor de US$625 millones de asistencia antin arcóticos, representada en helicópteros y aviones, armas y municiones, soporte logístico y entrenamiento de la Policía Nacional y las Fuerzas Militares.” [3]

Evans[4] a partir del análisis de documentos del National Security Archive señala cómo la administración  de  Bush estuvo dispuesta a apoyar a sus países aliados en la lucha antidrogas hasta el punto de ofrecer soporte, ya fuera de manera implícita, a sus programas de contrainsurgencia. Los documentos muestran que la militarización de la guerra contra las drogas que tuvo su pico en 1989, se lanzó tanto por preocupación frente a las actividades guerrilleras como por los objetivos antinarcóticos de los Estados Unidos. El  Departamento de Estado planteaba liberar a la DEA de su rol  militar a través de la asistencia económica que permitiría a las fuerzas militares locales llevar a cabo estos trabajos. Los oficiales estadounidenses, que no estaban dispuestos a destinar números significativos de soldados americanos a esta lucha, eran conscientes que Colombia y otros gobiernos Andinos comprometerían sus fuerzas militares a la lucha antidrogas sólo en la medida en que esta ayuda también les sirviera para suprimir los grupos insurgentes. Es así como durante los 90s, la discusión al interior del Gobierno de Estados Unidos sobre si apoyarse en el ejército o la policía continuó, aunque recientemente se esta preferenciando apoyar las unidades militares regulares de los países que reciben su ayuda tal como ha venido sucediendo en Colombia. Este señalamiento de Evans merece la pena ser observado a lo largo de los 90s en Colombia, puesto que permite evaluar cómo ha incidido la concepción que han tenido las Fuerzas M ilitares de una guerra contra las drogas que no se puede desligar de la guerra contrainsurgente, tanto en la definición como en el apoyo o no de las políticas del gobierno frente a los cultivos de uso ilícito. Sostengo entonces, que la continuidad del discurso anticomunista de la Guerra Fría en Colombia antes que su ruptura, es lo que ha legitimado la asunción de una política antidrogas fuertemente represiva por parte del Estado y sobre todo de la Fuerza Pública colombiana.

El Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina de 2001

En diciembre de 1998, el gobierno del Presidente Pastrana lanza en Puerto Wilches la primera versión del Plan Colombia, “como una política de inversiones para el desarrollo social, la desactivación de la violencia y la construcción de la paz”[5]. Se aclara que el tratamiento de los cultivos será diferencial según el origen, la extensión y propósitos de los mismos, y por lo tanto los planes de inversión social se dirigen sobre todo a los pequeños cultivadores. En Octubre 22 de 1998, en la presentación del Plan Colombia el Presidente Pastrana señala que “muchos estudios muestran la coincidencia de mapas de narcocultivo y guerrilla y de allí surge la presunción del inextinguible compromiso de la guerrilla con el narcotráfico, lo cual no está demostrado. Puede afirmarse que dicha coincidencia obedece a la inaccesibilidad de las zonas, a la coexistencia de una forma de autoridad subversiva que convive con la narcoproducción sin ser un cartel y a la corrupción pública y privada que favorece esa coincidencia[6]”. Pastrana insistió desde su posesión en que no se debía calificar a las Farc de narco-guerrilla y aún más señaló en este mismo discurso que coincidía con la insurgencia en la necesidad de construir una agenda compartida de apoyo internacional al proceso de paz.  Es así como en enero de 1999, y a partir de estas consideraciones  se  inician las negociaciones de paz con las FARC.

Sin embargo, y en respuesta a la política antidrogas estadounidense mencionada, en el segundo semestre de 1999 se reformuló en Washington, con la anuencia del gobierno de Pastrana, el Plan Colombia inicial propuesto en Diciembre de 1998 y se definió centrado ya no en la promoción del desarrollo de capital social y humano a través de  proyectos productivos, de infraestructura y de sostenibilidad ambiental, sino en el rompimiento por la vía militar de la alianza establecida entre narcotraficantes y subversivos para desestabilizar el Estado y atentar contra la seguridad continental, de forma que los proyectos de inversión social pasan a segundo plano, por cuanto es condición para que estos se realicen fortalecer el Estado y las instituciones gubernamentales, es decir, la lucha contra la insurgencia[7]   Se define entonces la Misión Central del Plan Colombia como la de “asegurar el orden, la estabilidad y el cumplimiento de la ley; garantizar la soberanía nacional sobre el territorio; proteger al Estado y a la población civil de las amenazas provenientes de los grupos alzados en armas y de las organizaciones criminales; romper los lazos existentes entre estos grupos y la industria de la droga que los apoya[8].” De esta manera, no se tienen en cuenta  las causas económicas, sociales y políticas de la expansión de los cultivos de uso ilícito y se enfatiza la vinculación de los grupos armados a los dineros del narcotráfico, como causa última del conflicto armado. Consecuentemente Estados Unidos y el gobierno de Pastrana definen el Plan Colombia como un Plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado. El Plan se concibió a seis años, con un costo estimado por el gobierno colombiano de US $7.500 millones, de los cuales Colombia aportaría US$4.000 millones y U.S $3.500 millones serían recursos internacionales, incluidos los dineros aportados por  Estados Unidos[9].

Bajo la presidencia de Clinton, el Congreso de Estados Unidos aprueba en Julio de 2000, un presupuesto por valor de US$1.319 millones para la lucha del narcotráfico en Suramérica, Centroamérica y el Caribe. De esta suma le correspondió a Colombia US$860 millones. Este paquete de ayuda  (US Aid Package), corresponde a los años fiscales 2000-2001, y se suma a la ayuda programada para este mismo período de US$330 millones. Colombia se convierte en el tercer país receptor de ayuda por parte de Estados Unidos, después de Israel y Egipto.  Así, la ayuda antinarcóticos a Colombia se dobla comparada con la de 1999[10] y ha estado sustancialmente destinada a incrementar la capacidad militar del Estado frente al movimiento insurgente y el narcotráfico como se observa en el siguiente cuadro: 

Recursos Estados Unidos ayuda para Colombia (US Aid Package)

(millones de dólares)

Fuente: Datos tomados del Ministerio de Defensa Nacional en el primer informe de evaluación del Plan Colombia. Contraloría General de la República, agosto 2001.

Es importante resaltar que para el fortalecimiento militar (60%) y policial (14%), se destina en total un 74% de esta ayuda, mientras que para inversión social sólo se destina un 26%.

En este mismo sentido se define la Iniciativa Regional Andina (IRA) lanzada el 16 de Mayo de 2001 por del gobierno de Bush (2001-al presente), como complemento al Plan Colombia, en la cual se propone la cooperación regional contra el tráfico de drogas, por cuanto “los países andinos continúan produciendo virtualmente toda la cocaína del mundo, y una creciente cantidad de heroína, lo que representa una amenaza directa a nuestra salud pública y nuestra seguridad nacional[11]” Se insiste en el documento en que los países de la región andina (Perú, Ecuador, Bolivia, Venezuela y Colombia) comparten ciertas características, tales como instituciones democráticas débiles, corrupción e inestabilidad política, lo cual contribuye a la consolidación del narcotráfico, el cual a su vez, distorsiona la economía y desalienta las inversiones legales. Se señala además que a los países vecinos de Colombia les preocupa la posibilidad de un “derrame” (spillover) del conflicto hacia las fronteras como resultado de la presión aplicada por el gobierno colombiano en el sur de Colombia. Se pretende con la Iniciativa Andina detener este “derrame” y en menor medida sostener el éxito del Plan Colombia[12]. En pocas palabras, Colombia se concibe así como una amenaza para la seguridad regional, además de ser “la principal amenaza externa en materia de drogas para Estados Unidos” tal como lo manifestó el zar antidrogas, Barry McCaffrey[13]. En conclusión,  la lucha antidrogas se legitima como condición sine qua non para lograr  la estabilidad de la democracia, de las instituciones y el logro de la gobernabilidad.

En el marco de esta Iniciativa Regional Andina, el presidente Bush tramitó un aporte para Colombia por US$731 millones de dolares que el Congreso redujo a US$520millones en el 2001[14]. En julio de 2002, se aprueban U.S $440 millones para Colombia de un total de US$637 millones de recursos para la Iniciativa Andina[15]. En noviembre de 2003 la Comisión de Apropiaciones de la Cámara aprobó US$574,6 millones para Colombia, de un total de US$731millones para otros países de la región andina. De estos US$424,6 millones son destinados a los programas de fumigación, entrenamiento y dotación de brigadas móviles y otros programas antinarcóticos y antiterroristas. Los US$150 millones restantes van para programas de desarrollo alternativo, social, fortalecimiento de la justicia y atención de los desplazados [16]Se continúa así con la tendencia de dedicar un 65% a  la lucha antinarcóticos frente a un 35% para inversión económica, social y política.

Financiación del Plan Colombia

En Agosto de 2001 la Contraloría reporta que: el 15% del Plan Colombia se financia con recursos internos; del total del Plan Colombia, el 58% corresponde a endeudamiento de la Nación y la ayuda de los Estados Unidos representa el 41.9%, de la cual en un 75% se destina directamente contra el narcotráfico. Esta ayuda de Estados Unidos se ejecuta directamente por agencias norteamericanas[17]. Hasta agosto 31 de 2001, el recurso total para la ejecución del Plan Colombia era de US $2.051 millones y para junio 30 de 2002 se pasa a US$2.457 millones. La diferencia de US$360 millones se debe al crédito del BID por US$63 millones, para la construcción de infraestructura social y gestión comunitaria; el aumento de la deuda interna de bonos de paz, en US$135 millones; y la cooperación internacional de otros países, especialmente los europeos, por US$106 millones[18] (Ver cuadro)

Financiación del Plan Colombia  2001 -  julio 2003

(en millones de dólares)

Fuente: Primer  y tercer informe de evaluación Plan Colombia, Contraloría General de la República, agosto del 2001 y julio de 2002.

Para marzo de 2003,  a los $US 106 de cooperación internacional se le adicionan US $167 millones por parte de países diferentes a Estados Unidos para un total de US $273  millones destinados para programas sociales y de derechos humanos, cifra que considera la Contraloría en su informe de junio de 2003, como “la realidad de las ofertas de los aportes internacionales al Plan Colombia. En junio de 2003 se había ejecutado el 61%, correspondiente a US$107,2 millones[19]. A junio de 2003, la financiación del Plan Colombia aumentó en $US 198 con respecto a julio de 2002, para un total de US $2,655 millones, considerando un aumento n deuda pública de  US$31 millones más la mencionada ayuda internacional de US $167[20].

En Agosto de 2001, la Contraloría[21] señala  que sólo se había  alcanzado un 27% de lo previsto para cubrir la totalidad del Plan, lo cual sugería que alcanzar la meta de US$7.500 iba a ser difícil de lograr, además de enfatizar el endeudamiento interno y externo que se estaba generando de un 58%, lo cual empeoraba la crítica situación de la deuda pública nacional, situación que continúa tal como se confirma para julio de 2002 (Ver cuadro), cuando el porcentaje de la deuda nacional ha aumentado a 61% y cuando  la cobertura del Plan Colombia había llegado al 33% del total proyectado en sus inicios.

Porcentajes financiación

Plan Colombia

Fuente: Elaborado a partir del tercer informe de evaluación Plan Colombia, Contraloría General de la República, julio de 2002.

Por su parte, la División Nacional de Planeación, en el balance que hace del Plan Colombia en septiembre de 2003 informa que  “a diciembre de 2002 se comprometieron US$5,610 millones, lo que representa un 75% del total programado al iniciar el Plan. De estos recursos US$3,981millones corresponden al esfuerzo fiscal colombiano (71%) y los restantes US$I,628 (29%) a cooperación no reembolsable de la comunidad internacional[22],” lo cual refleja una continuación del patrón de endeudamiento mencionado. De esta cooperación internacional, el 88% proviene de Estados Unidos (US$1,464 millones) y de otros países se materializaron aportes por US$128.6 millones en cooperación no reembolsable, 2,3% del valor total comprometido[23]. La ayuda de otros países se destina a desarrollo social y promoción de la defensa de los derechos humanos.

Se destaca el que del total de estos recursos de cooperación internacional US$ 1,235 millones fueron aportados por los Estados Unidos para la lucha contra el narcotráfico y el resto (US$393) fueron aportados tanto por Estados Unidos como por el resto del mundo para fortalecimiento institucional y desarrollo social. Se continúa entonces con el mismo parámetro de priorización de la lucha antinarcóticos con los dineros aportados por Estados Unidos. Además se señala que este componente de iniciativa contra el narcotráfico, que asciende a US$ 2,370 millones  se ha comprometido en un 100%, mientras que en el componente de recuperación económica, financiado en su mayoría con recursos del Gobierno nacional, sólo se alcanzaron compromisos del 45% (US $541 millones), lo cual se cumple también para el componente de Fortalecimiento institucional y desarrollo social, tal como se observa en la gráfica siguiente[24]:

Reporta la División Nacional de Planeación que con el Plan Colombia, la Fuerza Pública incrementó su capacidad helicoportada en 77% y el número de aviones en 16%. Además aumentó en 320% la capacidad aeromóvil del Ejército y en 57% la de la Policía. Sin embargo, se señala que la capacitación de las tripulaciones para la operación y mantenimiento de las aeronaves ha sido insuficiente, lo mismo que el entrenamiento de pilotos[25]. Por su parte, la Contraloría General del Congreso de Estados Unidos (GAO)  señala que el gobierno colombiano carece del dinero y del personal calificado para cumplir con el objetivo de asumir en el 2006 las responsabilidades de conducir y mantener los helicópteros donados por Estados Unidos. Calcula la oficina en US$230 millones anuales de inversión para mantener la financiación de los programas de fumigación aérea, sin incluir costos adicionales tales como los programas de interdicción y de desarrollo alternativo, la reforma al sector judicial y la atención al desplazamiento interno de personas[26].  Esta dependencia de la ayuda de Estados Unidos no ha permitido “colombianizar” el manejo y mantenimiento de esta tecnología recibida lo cual se traduce necesariamente en una perdida de soberanía.

Componentes del Plan Colombia

Cuatro son los componentes centrales del Plan Colombia:

1)Solución Política Negociada al conflicto

2)Recuperación económica y social

3)Iniciativa contra el Narcotráfico

4) Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social

De estos cuatro componentes en este capítulo nos referiremos a los tres últimos, por cuanto la negociación del conflicto no representó sino el 1% si no menos, de los dineros asignados por Estados Unidos al Plan Colombia, consecuente con su política central en la lucha antidrogas: fortalecer la Fuerza Pública, de manera que la Contraloría General de la República inicia el balance de este primer componente, señalando que “el total del pie de fuerza se ha incrementado en un 43% en el período 1998-2000”[27].   Como se ha señalado, los recursos provenientes de Estados Unidos que son la mayoría del total proyectado para cubrir el Plan Colombia se han orientado a financiar el tercer componente, definido como la Iniciativa contra el Narcotráfico, con una participación mínima en el componente de Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social[28]. Esto obedece al cambio de orientación que se le dio al Plan “al enfatizar la erradicación de cultivos ilícitos, especialmente forzosa, por tres razones: el vínculo existente entre la guerrilla y el narcotráfico, su fortalecimiento, y el lento desarrollo de las conversaciones de paz[29]”. Implícitamente, Estados Unidos privilegia una salida militarista al conflicto colombiano antes que una salida negociada.

Por su parte y como se analizó en el anterior acápite, los dineros apropiados por el gobierno colombiano para el Plan Colombia, se han invertido en los programas de Recuperación Económica y Social, Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social, y en menor medida al apoyo a la Iniciativa contra el Narcotráfico. Para Febrero de 2003, el gobierno colombiano estimaba haber gastado US$426.5 millones en desarrollo social e institucional[30]

La Iniciativa contra el Narcotráfico

Este componente que para Agosto  de 2001 contaba con US $642 millones  del total de US $860 aportado por Estados Unidos al Plan Colombia, busca erradicar la producción de coca y el comercio de la cocaína. Su estrategia central es la erradicación forzosa de los cultivos ilícitos mediante la fumigación aérea con glifosato y en menor medida en forma manual, por cuanto se propone que la fumigación sea superior a la siembra como meta para controlar y disminuir la producción, tal como se evidencia en la siguiente gráfica:

Fuente: 1994-1999, Auditoria Ambiental de la DNE, 2000-2001, Policía  Antinarcóticos y Fuerzas Militares.

Cabe señalar que en la Región Andina, sólo Colombia ha implementado la política de fumigación aérea, mientras que Perú y Bolivia han mantenido la erradicación forzosa manual.  Una estrategia complementaria es la interdicción terrestre marítima, fluvial y aérea, en la que participa la Fuerza Pública en la incautación de agroquímicos, precursores e insumos necesarios para la producción y procesamiento de la base de coca y la cocaína.

Atacar la producción de coca ha sido una estrategia central de la política antidrogas de Estados Unidos hacia Colombia, enmarcada en la política militarista y criminalizante dominante, que sostiene que con esta medida se está atacando la fuente de financiación de los grupos armados ilegales (guerrilla y paramilitares), ahora llamados narcoterroristas, tal como lo explicita Rand Beers, el subsecretario de EU para el narcotráfico:

debido a que las Farc, el Eln y otros grupos se han metido en el negocio del narcotráfico y están sacando muy buen provecho de él y a que todos los grupos están utilizando estos fondos, los gobiernos de Colombia y de EU no discriminan entre lo que es narcotráfico y lo que es insurgencia. Son la misma cosa. Un criminal es un criminal, no importa si es  hombre o mujer, si es guerrillero o si es un hombre de negocios [31]

A esto se suma que en Colombia la ley 30 de 1986 o Ley de Estupefacientes tipifica como delito el cultivo de plantaciones de marihuana o de cualquier otra planta de las que pueda producirse cocaína, morfina, heróina u otra droga que produzca dependencia, o más de un kilogramo de semillas de dichas plantas (artículo 32), norma que se conserva en el Codigo Penal.  Por consiguiente los pequeños cultivadores de coca y amapola son también criminalizados, sin considerar las causas estructurales de tipo económicas, sociales y políticas que los han llevado a vivir de los cultivos ilegales.  Vale la pena señalar entre estas causas, en primer lugar, la tenencia de la tierra que esta altamente concentrada en nuestro país, fenómeno que se ha venido intensificando como resultado de la llamada “contrareforma agraria” o compra de tierras para lavado de dinero por parte de los narcotraficantes. “En 1995 se presentaron compras de fincas por narcotraficantes en 400 municipios, que representa el 39% de los municipios del país (…) Las tierras productivas en poder de los narcotraficantes superan los 6 millones de hectáreas[32]” Además debe tenerse en cuenta la concentración de tierras por parte de los paramilitares, quienes al desalojar a los campesinos toman posesión de sus tierras En segundo lugar, a la crisis del campo producto de la apertura económica iniciada en el gobierno de César Gaviria la cual se tradujo en bajos rendimientos de los cultivos tradicionales, una reducción del ingreso y del empleo, así como poco acceso de los campesinos al crédito. A esto se suma la baja en los precios internacionales

De esta manera, el éxito de la iniciativa contra el narcotráfico se mide por número de hectáreas erradicadas, en vez de medir el mejoramiento del nivel de vida y las condiciones sociales y económicas de los pequeños productores.

Interdicción y Extinción de dominio

Otro indicador de éxito de la  iniciativa contra el narcotráfico es el número de laboratorios y pistas destruidos, persecución del tráfico, narcotraficantes capturados, cocaína y bienes incautados entre otros. Al respecto de estas acciones la Contraloría señala que “si bien es cierto que se ha empleado sustancialmente el aparato represivo, el examen  de las cifras de los años 2001 y 2002 (hasta abril) indican que los resultados no han superado significativamente los promedios históricos, con excepción de la incautación de bazuco, precursores líquidos y sólidos y la aspersión”,  y señala además que la oferta de cocaína no ha presentado una variación importante a partir de la ejecución de esta estrategia de interdicción[33].

Un factor que puede incidir también en esta situación es la corrupción al interior de la Policía Antinarcóticos  al desarrollar estas labores de interdicción. Por una parte, se trata de la aceptación de  sobornos que permiten el tránsito de droga sin requisas de la policía como sucede en el departamento del Putumayo o grandes sumas de dinero que se comprometen cuando se trata de cargamentos  de cocaína, tal como se constató en el caso de la II Brigada  del Ejército con sede en Barranquilla, capital del departamento del Atlantico en junio de 2003, cuando policías de esta brigada devolvieron 2.000 kilos de cocaína incautada a los narcotraficantes por lo cual recibieron 2000 millones de pesos. Además en la investigación  llevada a cabo por la Fiscalía se ha constata do que “después de recibir el soborno hurtaron más de 100 kilos del alcaloide” y además les cobraron 400 millones de pesos a los narcotraficantes “a  cambio de revelarles los nombres de quienes les habían suministrado la información[34]”  La investigación de este suceso  llegó a demostrar que “en el último año, en un solo departamento, Atlántico, policías activos le han devuelto a los narcos cerca de cinco toneladas de cocaína que podrían tener un costo de 35.000 millones de pesos. A cambio, fueron sobornados por la mafia con más de 3.000 millones de pesos. Son más de 40 hombres que llevan hasta 25 años de servicio en la institución, a quienes la ambición del dinero logró corromper[35]”.  El 20 de septiembre de 2003 la Fiscalía ordenó la captura de 16 policías implicados y se declaró que el General Gabriel Díaz, entonces comandante de la II Brigada del Ejército en Barranquilla conoció desde el primer momento lo sucedido[36].

Además, el programa de interdicción aérea  fue suspendido en Abril de 2001 en Perú, tras el derribo de una avioneta civil que provocó la muerte de una misionera estadounidense y su bebe,  fue reanudado por Estados Unidos el 22 de agosto de 2003 para Colombia y tiene contemplado intercepción marítima y terrestre no solo para evitar el narcotráfico sino también el tráfico de armas, consecuente con la lucha antiterrorista. El zar antidrogras, John Walters señaló que Colombia estaba mejor preparado para reiniciar el programa que Peru, por cuanto los recursos destinados en Colombia para mantener tanto el equipo como el personal ha sido mayor y constante en comparación con Peru, donde no se reanuda el programa todavía. Esto marca en cierta medida un cambio en la política antidrogas que venía centrándose en la fumigación de cultivos, afectándose así a los campesinos y había descuidado la interdicción aérea que afecta más directamente a los grandes narcotraficantes. Sin embargo, en el momento en que se reanuda el programa de interdicción aérea es cuando más intensamente se están llevando a cabo las fumigaciones aéreas, sin contemplar ninguna propuesta de erradicación manual.

Otra herramienta que ataca a los narcotraficantes y que se utiliza en la guerra contra las drogas,  es la de la incautación de bienes a los narcotraficantes, para lo cual se creó en 1996 la Ley de Extinción de Dominio. Las autoridades han incautado en los últimos seis años 38.000 bienes que van desde obras de arte hasta aviones, fincas, edificios y empresas y han sido entregados para su administración a la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE). Sin embargo esta Ley determinaba que la DNE debía esperar el fallo de un juez que definiera la situación ya fuera de devolver el bien incautado a su dueño o extinguir su dominio y dejarlo como propiedad del Estado, de manera que entre 1996 y 2002 solo se fallaron dos sentencias de extinción de dominio a favor del Estado, lo cual mostró su debilidad. A finales de 2002 el presidente Alvaro Uribe en uso de sus facultades decretadas al amparo de la Conmoción Interior derogó la Ley 333 y expidió la Ley 793 de 2002 que reduce de dos años a cuatro meses el tiempo en que se debe determinar la situación jurídica de los bienes incautados. Es así como después de seis meses de aplicación ya se han proferido 25 sentencias que ha representado que 235.000 millones de pesos en bienes de los narcotraficantes estén hoy en manos del Estado[37]. Sin embargo, la Controloría  ha señalado que la gestión de la DNE en la administración de estos bienes incautados que ascienden a cerca de 47,000 ha sido muy deficiente lo cual se refleja en demandas millonarias contra el Estado que superan los 122 mil millones de pesos, producto de  una inadecuada e incompleta aplicación de la Ley de Extinción de Dominio, no solo por parte de la DNE sino de la Fiscalía, la Policía, las Fuerzas militares y el DAS. Anota además que un considerable número  propiedades asignadas a la Policía y a las Fuerzas Militares están abandonadas y concluye proponiendo la revisión urgente del esquema institucional de incautación[38]. 

Recuperación Económica y social/Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Social

Estos  programas conforman el componente social del Plan Colombia y se financian a través del Fondo de Inversión para la Paz (FIP) cuya misión es contribuir a gnerar codiciones para la construcción de la paz impulsando poryectos coordinados de desarrollo alternativo regional, consturccción  capital social, protección del capital humano y el medio ambiente que permitan un desarrollo integral (económico, social cultural y político) equitativo, democrático y participativo.  Como logros del componente de Recuperación se señala por parte de la División Nacional de Planeación,  “el diseño y puesta en marcha de una Red de Apoyo Social –RAS- para mitigar el impacto de la recesión económica sobre la población más pobre y el mantenimiento y extensión de las preferencias arancelarias en al marco el ATPA (hoy ATPDEA) y el Sistema General de Preferencias (SGP) Andino[39]”  Esta Red de Apoyo Social se traduce en programas como Empleo en Acción, Familias en Acción y Jóvenes en Acción en todo el país que responden a una política de asistencia social del Estado como medio para fortalecer la institucionalidad. Este asistencialismo dirigido a los sectores más pobres que se concreta en auxilios, no proyecta  programas autosostenibles, pues no se promueve la generación de recursos propios. La inversión en estos programas representa el 70,85% del total del FIP. Los dineros del Fondo FIP provienen de los siguientes recursos: Bonos de paz, creados por la Ley 487 de 1998,  aportes del Presupuesto General de la Nación, Donaciones públicas o privadas, previa incorporación al Presupuesto General de la Nación, recursos del crédito que contrate el Gobierno Nacional, Aportes provenientes de la cooperación internacional, previa incorporación al Presupuesto General de la Nación[40]. Es sobresaliente en  estos recursos el porcentaje de deuda interna y externa en cuanto a la financiación del Plan Colombia.

La Contraloría General de la República ha sido enfática en  afirmar que estos programas no son significativos, sus metas son muy modestas frente a las necesidades, y no alcanzan a resolver en el caso del desempleo ni el 10% de lo requerido[41]. Por otra parte la Contraloría insiste en que se requiere “la redefinición de los criterios en materia de asignación de recursos por regiones y esquemas de cofinanciación para garantizar la equidad[42]”, por cuanto los dineros se asignan por proyectos presentados y aprobados y no por departamentos,  además de exigir determinadas cuotas de  cofinanciación  o participación en los proyectos de las comunidades u organizaciones estatales, sin considerar la escasa capacidad económica de aquellas que se encuentran en territorios donde la presencia de cultivos de uso ilícito y conflicto armado son más agudos. Es así como los recursos del Plan Colombia se han concentrado en regiones diferentes a Caquetá, Putumayo, Guaviare y Norte de Santander, departamentos prioritarios para la inversión económica en proyectos alternativos y para la acción social[43], a pesar de ser los departamentos que más proyectos han radicado. Concluye la Contraloría afirmando que “considera equivocado que se haya colocado a competir por la asignación de recursos en igualdad de condiciones a las grandes capitales con los municipios con menos desarrollo en infraestructura, industrialización, tejido social y niveles profesionales, pero sí con mayor problema de orden público y menos fuentes de empleo.[44]” Además la Contraloría señala que los programas implementados no han variado mucho de aquellos que se venían desarrollando con presupuesto nacional, pero anota que “el nuevo esquema tiene un costo adicional, por la contratación de entidades ejecutoras y proveedoras de los servicios y bienes que se ofrecen en cada programa, los que se habrían ahorrado de continuar con los programas que se venían adelantando[45]”

El componente de Fortalecimiento Institucional y desarrollo social, se concibe como un complemento del anterior centrado en la RAS y supone como estrategia “el incremento en inversión social en las regiones y poblaciones más afectadas por la violencia y el narcotráfico”, para lo cual se han ejecutado programas en desarrollo alternativo como Campo en Acción, Seguridad Alimentaria, Infraestructura Social y Gestión Comunitaria, Transparencia y Convivencia  y Vías y Aeropuertos para la Paz. Además comprende los programas de Atención Humanitaria, Reforma a la Justicia y Promoción y Protección de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.  A continuación me referiré al programa Campo en Acción y los que se refieren a obras de infraestructura y gestión comunitaria.

Con respecto al programa Campo en Acción, la Dirección Nacional de Planeación presenta como un logro el haber financiado entre 1999 y Junio de 2003 36 proyectos agroindustriales en cultivos permanentes y transitorios tales como café, algodón, palma africana, cacao y caña de azúcar entre otros, que beneficiaron a 110,809 familias de pequeños productores y establecieron 157.026 has. de cultivos lícitos en 20 departamentos[46]. Sin embargo, la Contraloría  al evaluar este mismo programa señala que “es inquietante observar que los proyectos productivos no tienen como destino claro las regiones productores de cultivos ilícitos, sino que se dirigen básicamente a aumentar áreas de siembra de cultivos de tardío rendimiento en zonas donde ya existen ( por ejemplo el cultivo de palma de aceite en el Cesar y Tumaco)[47].”

Esto explica la cobertura de los 20 departamentos que incluye departamentos del centro del país como Antioquia, Boyacá, Cundinamarca, Caldas y Risaralda entre otros.. Se reitera desde otra perspectiva el que no se priorice en inversión económica los departamentos que mas lo requieren desde la perspectiva de la lucha antidrogas, puesto que son los departamentos en los cuales se concentran las fumigaciones y por consiguiente requieren de alternativas económicas. Aún más la Contraloría General de la República en su cuarto informe concluye que el diseño del programa Campo en Accion “no es el más conveniente para enfrentar los problemas relacionados con la agricultura campesina, sobre todo en zonas de conflicto. Más parecería que se trata de programas orientados al fortalecimiento de organizaciones empresariales, muy  diferente en su estructura  a las “empresas campesinas”[48]. Sin embargo, el FIP estableció programas especiales en Putumayo, Sur de Bolívar y Caquetá. Tal es el caso del programa Obras para la Paz que consiste en vías rurales, puentes, vías urbanas, saneamiento básico, electrificación y salud, que se ha venido desarrollando en dichos departamentos.

Una crítica generalizada por parte de las comunidades receptoras de estos programas apunta a “cuestionar los escasos o casi ausentes mecanismos de participación ciudadana para el control y la vigilancia de los recursos[49]” pero sobre todo la debilidad en el proceso de identificación y formulación de proyectos que no han empoderado a las comunidades por no tenerlas en cuenta en su definición. Es así como la Contraloría reporta que “sólo el 16.4% el total de inversiones programadas corresponde realmente a proyectos productivos, seleccionados por convocatoria y en lo desembolsado apenas significa el 14-9%, mientras que las mayores inversiones se hacen con otras entidades, las cuales a su vez realizan convenios o contratos a terceros, de manera que el dinero no llega directamente a las comunidades afectadas[50].

La guerra contra las drogas y su conversión en guerra contra el narcoterrorismo

Después del 11 de Septiembre de 2001, se yuxtapone progresivamente la guerra contra las drogas a la guerra antiterorrista y/o contrainsurgente, Esta equivalencia se ha expresado de manera muy fuerte sobre todo a partir de dos eventos: uno se refiere a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 a Estados Unidos y el segundo a la finalización de la zona de despeje y de los diálogos con las Farc por parte del presidente Pastrana en febrero de 2002. A esto se suma la declaratoria de la s Farc como grupo terrorista por parte del gobierno de Estados Unidos en 1997 y de los paramilitares en el 2001. En respuesta de estos hechos, Collin Powell, Secretario de Estado de los Estados Unidos, manifestó que el gobierno colombiano debía enfrentar a las FARC y por consiguiente el 90% de la ayuda destinada exclusivamente para la guerra contra las drogas, considerada en la Iniciativa Regional Andina y en el Plan Colombia, según había sido aprobado por el Congreso de Estados Unidos, debía ser revisada y analizada para que fuera destinada también a la lucha contra el terrorismo. Es así como el 5 de marzo de 2002, el general Gary Speer,  comandante encargado del Comando Sur de Estados Unidos, después de recalcar a los senadores norteamericanos que la estructura de fuerza y  los recursos disponibles para los militares eran insuficientes para garantizar la seguridad al gobierno colombiano, afirmó que esta incapacidad de las Fuerzas Militares y de Policía  socavaba las políticas de Estados Unidos para combatir el narcotráfico y fortalecer el gobierno democrático[51]. Según Powell, “el terrorismo amenaza la estabilidad de Colombia, y si amenaza la estabilidad de Colombia, amenaza la estabilidad de nuestra parte del mundo, en nuestro vecindario, en nuestro patio trasero, y eso debe importarnos[52]”

Como consecuencia, el 19 de Julio de 2002, el Congreso de Estados Unidos dio su autorización “para que los recursos militares entregados a Colombia en el pasado para la lucha antinarcóticos pudieran ser usados a su vez en el combate directo contra guerrillas y paramilitares” Se trata “de una lucha unificada contra el narcotráfico y organizaciones catalogadas como terroristas, tales como las Farc, el Eln y las Auc[53]”. El 2 de Agosto de 2002 se sancionó una ayuda adicional solicitada por el presidente Bush a principios de este año de US$45 millones para Colombia, como parte de una adición presupuestal de US$29.800 millones para la guerra mundial contra el terrorismo, ayuda que será ejecutada durante el gobierno de Alvaro Uribe, sin restricciones. El permiso cobija la ayuda entregada durante el 2002 y se renueva la autorización año tras año. Por otra parte en la apropiación del presupuesto del Ministerio de  Defensa para el año fiscal de 2003, también se eliminó la condición que el Congreso había mantenido por tantos años en cuanto al uso del dinero antinarcóticos en actividades contrainsurgentes y se aplicó para el año 2003 con posibilidades de renovación anual. Mientras en el presupuesto adicional del año fiscal 2002 se mantienen las condiciones de la Enmienda Leahy, en cuanto al número tope de soldados que pueden permanecer en suelo colombiano, no retiene la exigencia específica para Colombia en cuanto a derechos humanos como es la de romper los lazos de las fuerzas armadas colombianas con los paramilitares. Tampoco mantiene este presupuesto adicional la condición que puso el Congreso a la ayuda del año fiscal 2002 que exigía, para el desarrollo del programa de fumigación aérea con glifosato, demostrar que la fumigación no causaba daños a la salud humana o al medio ambiente, que existiera un mecanismo efectivo de compensación a los pequeños campesinos cuyos cultivos legales fueran afectados, así como garantizar una ayuda para desarrollo alternativo[54].

De esta manera, llegan a Colombia dineros adicionales para entrenamiento y equipo militar, sin ninguna restricción  o condicionamiento de los mismos en cuanto a la observancia de derechos humanos. Es así como Washington apropió seis millones de dólares para el año fiscal de 2003 con el fin de entrenar a las Fuerzas Militares para  proteger la infraestructura del oleoducto Caño Limón-Coveñasen el departamento de Arauca, a través de la creación de la Brigada XVIII. Se evidencian los intereses geoestratégicos de Estados Unidos sobre Colombia, tal como lo confirma James Hill, del Comando Sur de los Estados Unidos al iniciar su justificación de apoyo a la guerra contra el terrorismo en Latinoamérica: “nuestros lazos económicos y estratégicos con América Latina y el Caribe nunca habían sido tan fuertes. La región provee más de un 31% del petróleo importado, mas que todos los países del Oriente Medio juntos. La volatilidad de Oriente Medio hace de la disposición de las existencias de petróleo en América Latina y el Caribe algo muy crítico[55].” Por consiguiente, el petróleo por encima de la lucha antidrogas se presenta como un objetivo de Estados Unidos en Colombia, lo cual se traduce en  asuntos de seguridad como son la protección de zonas petroleras en producción así como de áreas rurales donde se considera que existen reservas de petróleo para garantizar que las compañías petroleras estadounidenses puedan iniciar su exploración en condiciones de seguridad. Por su parte, las Farc y el Eln, han intensificado los ataques a los pozos petroleros, tal como sucedió en el Putumayo en la segunda semana de noviembre de 2002 por parte de las Farc, acciones que no habían sido características de este grupo como sí del Eln en Arauca.

Por otra parte, James Hill declara que “si definimos la seguridad nacional como que nuestra ciudadanía esté a salvo y en buen estado, las drogas ilícitas deben considerarse como una preocupación de seguridad nacional mayor . El narcotráfico no sólo amenaza la seguridad de Estados Unidos sino la sobrevivencia de aliados democráticos en la región a través de constante violencia, terror y corrupción [56].”  Plantea además que los tres grupos terroristas en Colombia generan financiación a través de su vinculación con el negocio del narcotráfico,  lo cual les permite comprar armas, amenazando la seguridad, la estabilidad y el imperio de la ley en Latino América y el Caribe. Esta amenaza a la democracia justifica los programas que buscan fortalecer el imperio de la ley, el control civil de los militares “como una necesidad estratégica, operacional y táctica[57]”.  En la visita que hace Rumsfeld, secretario de Defensa de Estados Unidos en agosto de 2003 a Colombia, declaró a los medios que “el narcotráfico no es peligroso en sí mismo sino porque alimenta  al terrorismo y a redes terroristas[58]” En este contexto y respondiendo a esta política antiterrorista de Estados Unidos, es que el gobierno de Uribe Vélez en Agosto de 2003 propone la Fase 2 del Plan Colombia concentrada en atacar el terrorismo y los secuestros, partiendo de que la erradicación de cultivos, objetivo central de la primera fase del Plan Colombia se va a cumplir considerando que con la la intensificación de las fumigaciones con glifosato se habrá reducido a menos de 50.000 hectáreas el área sembrada en coca en el país en el 2004, cifra que se considera un éxito frente a las 163.000 hectáreas que había cuando se inició el Plan Colombia[59].

Por último es necesario resaltar que el Gobierno de Uribe Vélez se ha caracterizado por la negación del conflicto armado interno y de sus causas estructurales, cuando afirma que  lo que hay en Colombia es “la lucha de un estado legítimo contra un grupo de terroristas que mantienen sus acciones porque se mantienen del narcotráfico[60]”, lo cual implica profundizar la crisis de derechos humanos por cuanto exige a la población civil tomar partido a favor o en contra de los terroristas, eliminando el principio de distinción entre combatientes y no combatientes que protege a la población civil, tal como lo han señalado las diferentes ONGs de derechos humanos. La perspectiva militarista del conflicto interno de Uribe Vélez llegó al punto de  pedirle ayuda militar a la Unión Europea para acabar con los grupos armados[61], en total contravía  con las manifestaciones de la misma contra la ayuda militar de Estados Unidos a Colombia dentro del Plan Colombia y las fumigaciones aéreas, consecuente con lo cual la UE se ha limitado a entregar fondos para el desarrollo económico a través de la sustitución de cultivos de uso ilícito como forma de enfrentar el problema, además de haber respaldado las negociaciones con los grupos insurgentes.

Es evidente entonces, que la concepción militarista del Plan Colombia se ha tornado aún más dominante, pero ahora promovida con mayor ahínco por el gobierno colombiano.

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