DROGAS, CONFLICTO ARMADO Y
DESARROLLO ALTERNATIVO [1]
Ricardo Vargas Meza
Acción Andina Colombia
De
acuerdo con estudios comparativos recientes del Banco Mundial alrededor de la
relación entre conflictos armados internos y situación económica a nivel global, escenarios de crisis como la disminución del
PIB, incremento del desempleo, pérdida del ingreso, aumento de los índices de
pobreza, entre otros, crean bajo ciertas circunstancias, dinámicas que
favorecen las guerras internas.[2] La mediación de esas
condiciones se da a través de la afectación de las estructuras políticas en
donde se asienta la legitimidad y la misma
gobernabilidad. Sin embargo, en el marco de este debate se es claro en
señalar que el reconocimiento de esa conexión no quiere decir por consiguiente,
que las motivaciones de quienes hacen la guerra estén ancladas necesariamente
en la lucha legítima por transformar esas condiciones. Al contrario, pueden
obstaculizar las posibilidades de políticas de desarrollo, las cuales se
consideran el antídoto necesario para evitar, prevenir o superar los
conflictos.
“Cada punto de crecimiento adicional
en el índice del ingreso per cápita significa un punto menos de riesgo de un conflicto
armado. Pero también sucede al contrario, las guerras son propensas a aparecer
en períodos de colapso económico, tal como lo muestran los conflictos surgidos en Indonesia desde
que se produjo la crisis del este asiático al terminan los 90.”[3]
Esta afirmación tiene mayor relevancia en el caso
colombiano en la medida en que ha habido una negación recurrente a reconocer
vínculos entre el conflicto interno y la situación de crisis económica
incluyendo los profundos desequilibrios sociales, posiciones que se basan en
general en premisas que establecen, de la misma manera que sus contradictores,
relaciones muy mecánicas entre uno y otro fenómeno.
La ideología de la confrontación que se argumenta hoy
frente al conflicto armado colombiano por parte del alto gobierno, tiene esta
connotación de restricción a un reconocimiento mínimo de una conexión entre la
crisis social y económica y la guerra interna, basada equívocamente, como ya se
ha dicho, en que toda aceptación de este tipo de nexos obligaría a legitimar
políticamente a sus contradictores armados. El desconocimiento del principio
fundamental del derecho internacional humanitario sobre la aceptación a la
condición de no combatientes para la población civil inerme, tiene de alguna
manera sus raíces en aquella perspectiva de manejo del conflicto armado. Este,
bajo el renovado lenguaje de la lucha antiterrorista, niega cualquier espacio
político a la insurgencia, catalogándoles como delincuentes cuya derrota
militar viene a ser la condición necesaria de la pacificación nacional.
A este escenario se agrega el reduccionismo
del enfoque y caracterización acerca de la financiación de la insurgencia con
recursos del narcotráfico, afirmación igualmente equívoca dada la ampliación de
fuentes de depredación económica que superan proporcionalmente a aquellos
ingresos derivados por su vínculo con las partes iniciales del circuito de
drogas (40% del total de entradas). Desde esa perspectiva, los cultivos
ilícitos se han convertido en un blanco en la estrategia gubernamental contra
la insurgencia, lo cual está implicando la negación de aquellas dimensiones
socioeconómicas de esta problemática, quedando las comunidades dependientes del
cultivo ilícito atrapadas en decisiones que privilegia un tratamiento militar a
la producción ilegal. En el énfasis en este “blanco
fijo”, existen coincidencias del gobierno colombiano con los círculos de
decisión en materia de drogas en Washington, que ven por su parte mayor
posibilidad de resultados medibles en el corto plazo,
si se acentúan decisiones como la fumigación aérea de las plantaciones de coca
y amapola.[4]
En segundo lugar, al relevarse la compleja trama de
condiciones sociales y políticas que están en la base del problema del
predomino de economías ilegales como el narcotráfico en algunas regiones, nos
encontramos con una reiterada referencia a acciones u omisiones del Estado que
de una u otra manera han generado formas privadas de ejercicio del poder local
o regional. En efecto, en la instalación de diversas formas ilegales de
acumulación, se destacan:
La
existencia de una baja capacidad de ejercicio de la gobernabilidad.
Una
débil organización de la sociedad o presencia de unas redes o estructuras
de socialización muy disminuidas.
Un tipo de funcionamiento del Estado a través de procesos que acentúan la connotación personalizada del poder, encontrando en las estructuras patrimonialistas y la ausencia de institucionalización, un escenario que favorece la informalización de lo político.
Con ello se generan condiciones políticas y de
incertidumbre que relevan la necesidad de seguridad lo que favorecen
estratégicamente el desarrollo de actividades económicas ilegales o
depredadoras en el nivel regional. De ese modo emerge el establecimiento de
poderes que instrumentalizan lo político, o sencillamente crean estructuras
paralelas a la formal institucionalidad existente, en donde reposa por lo
general la necesidad de seguridad.
Más aún, la presencia formal de instituciones estatales
en una región no garantizan per se el
ejercicio del cumplimento de la ley. El poder real se expresa en primer lugar
en el control del territorio, esto es, en el dominio sobre el espacio
geográfico, sobre la población y en relación con los recursos económicos que
efectiva o potencialmente produce la región. Esa condición de poder se traduce
finalmente en la capacidad de desarrollar distintas actividades que garantizan
dinámicas en esa doble vía señalada: como medio de financiación de la guerra y
como mecanismo de acumulación empresarial.
Incluso, las políticas públicas relacionadas con la búsqueda
de una incidencia en materia de desarrollo alternativo como principal expresión
de una presencia pretendida por el Estado pueden llegar a tener justamente un
carácter adverso a esas pretensiones. Esta es la experiencia colombiana.
Como se afirmó el conflicto armado en Colombia contiene
una verdadera gama de opciones de financiación que están lejos de ser reducida
a la relación monocausal de la participación en la
economía de las drogas.
Desarrollo Alternativo y conflicto armado en Colombia: Retos y Posibilidades
Marco Político
La política de desarrollo alternativo
del presidente Uribe se funda en el reconocimiento a la incidencia del
conflicto armado en zonas productoras de ilícitos y por consiguiente, se
subsume dentro de la estrategia de seguridad.
En ese sentido el gobierno reconoce
que “..el conflicto armado
afecta los principales determinantes del desarrollo económico y social de las
regiones al destruir los capitales humano, natural y físico y, en conjunto,
configura un círculo perverso de deterioro de la confianza de los ciudadanos en
el Estado, bajo crecimiento económico y debilitamiento de la capacidad del
Gobierno para restablecer las condiciones de gobernabilidad democrática”[5]
“En respuesta a esta situación, –
dice el Plan de Desarrollo – el Gobierno Nacional se propone adelantar una
estrategia de intervención integral, en torno a la generación de alternativas
económicas y ambientalmente sostenibles, para el Desarrollo en zonas de conflicto. “[6]
Aquí se produce un hecho nuevo:
El cambio del enfoque de emergencia convencional de desarrollo
alternativo, el cual se creó desde 1994 con el inicio del programa Plante
en cabeza de la Presidencia de Ernesto Samper y se
extendió con igual función bajo la administración Pastrana, hacia otro de Desarrollo
Regional Permanente propuesto por Uribe.
Sobre la base de la participación de
la comunidad, “la estrategia procura fortalecer la capacidad y efectividad de
las acciones del Estado en estas regiones, desarrollar un ambiente competitivo
que asegure la sostenibilidad de las intervenciones y
superar el enfoque asistencial y de
emergencia.” (subrayados nuestros).
Quiere decir esto que se replantearía
el enfoque de “zanahoria y garrote”que prevaleció a lo largo de los últimos
ocho años, por otro que le apunta a reconocer la simbiosis entre conflicto
armado (versus seguridad democrática) – cultivos ilícitos (versus desarrollo
regional) – ausencia de legitimidad del Estado (versus conquista de la
soberanía estatal).
La función del desarrollo alternativo
deja de ser el papel de “emergencia” frente al impacto de las fumigaciones,[7] y se inscribe en el empoderamiento
del Estado en las zonas productoras a través de un enfoque de desarrollo
regional, “basado en el crecimiento productivo, el fortalecimiento
institucional y comunitario y el mejoramiento de la infraestructura física y
social.”[8]
Existen pues, dos novedades
significativas:
La necesidad de impulsar un enfoque de desarrollo
regional.
Un criterio diferencial y flexible en la estrategia
de intervención, adaptado a las condiciones específicas del conflicto en
las regiones.
La doble perspectiva se desarrolla en
tres fases:
Una fase de preparación en la
cual, sobre la base de debates y participación de las comunidades, se definirán
los objetivos del desarrollo regional y se promoverán espacios de participación
para la elaboración y concertación de los proyectos que sustentarán el
desarrollo económico local.[9]
Una fase de desarrollo en que se priorizan los
proyectos que ofrezcan ventajas en materia de empleo, ingresos y
fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad.
Finalmente, una fase de consolidación de los
programas y proyectos orientada hacia la autogestión del desarrollo local
y regional.
En el enfoque de intervención se
reconoce como prioritaria la necesidad de implementar algunos ajustes por razón
de la presencia del conflicto armado. Para ello se buscará diversificar las
alianzas con organizaciones de la sociedad civil, en donde se confluya en un
interés estratégico de buscar la legitimidad estatal.
La intervención se hará con base en
criterios geográficos y poblacionales tomando en cuenta indicadores de pobreza,
calidad de vida y cobertura de servicios sociales básicos, así como el nivel de
afectación por la presencia de grupos armados y cultivos ilícitos.
Bajo consideraciones sobre la
vocación del suelo, presencia o riesgo de expansión de los cultivos ilícitos se
priorizan tres tipos de áreas:
Zonas con alto potencial productivo y vocación
económica
Zonas ambientalmente estratégicas, especialmente del
sistema nacional de áreas protegidas.
Zonas con cultivos ilícitos.
Desde nuestro enfoque, la
intervención del Estado debe estar condicionada al diseño de una estrategia de
prevención, que nunca ha existido en Colombia y que debe tomar como escenario principal las dos primeras zonas (a
y b). Mientras tanto sobre la tercera (c), desde el enfoque del gobierno, recae
la combinación de la fumigación junto con la aún débil propuesta de
erradicación manual con proyectos de reforestación.[10]
De manera general el nombre de la
estrategia resume los fines: Fortalecimiento
institucional y desarrollo en zonas de conflicto. Su contenido se expresa
en tres componentes:
Proyectos productivos y de generación de ingresos
Fortalecimiento institucional y comunitario
Construcción y mejoramiento de infraestructura
física y social.
Dentro del primer componente se
inscribe la propuesta de impulso a proyectos forestales para 50.000 familias
vinculadas a cultivos de coca y amapola, con quienes se instalaría un área de
150.000 nuevas hectáreas de bosque para usos comerciales y de 120.000 hectáreas
para protección de cuencas y nacederos, conjuntamente con planes de
ordenamiento y manejo forestal, en cerca de un millón de hectáreas de bosques
naturales.
En el enfoque de fortalecimiento
institucional y comunitario se propone recuperar la confianza en el Estado,
mejorar sus niveles de aceptación y legitimidad y consolidar esquemas que estimulen
el desarrollo y la seguridad.
Los programas de desarrollo tienen
como fundamento político la conquista de la seguridad, ámbito en el cual se
entienden los procesos de participación de la comunidad y el fortalecimiento
institucional. Así mismo se entienden allí,
“los
escenarios de concertación regional para la resolución pacífica de los
conflictos, la protección de derechos ciudadanos y un mayor desarrollo humano,
soportado en actividades económicas ambientalmente sostenibles que reduzcan la
pobreza.[11]
Elementos para una crítica a la propuesta de manejo de Uribe
Detrás de toda la formulación
expuesta se agazapa un debate de fondo sobre el Estado y su posibilidad real de
legitimación en Colombia. Del tipo de caracterización de la naturaleza del
conflicto armado hoy, se desprenden definiciones muy disímiles de tratamiento
del problema.
Si el supuesto del conflicto armado
es la presencia de grupos potenciados sólo por los recursos del narcotráfico,
quiere decir que su naturaleza se acerca a procesos de criminalización
que se fortalecen en áreas donde el Estado no ha tenido una incidencia
soberana. Quiere decir que la seguridad es ante todo garantizar la presencia
armada del Estado, hecho que se conjugaría con el modelo de intervención
propuesto en el programa de fortalecimiento institucional y desarrollo, bajo la
égida de un Estado central que lidera
todo el proceso, buscando articular alrededor suyo la sociedad local
para el propósito estratégico.
Proceso distinto resulta si se
reconoce que el conflicto armado no subsume la multiplicidad de conflictos
sociales, económicos y de legitimidad estatal caso en el cual, la estrategia de
seguridad no puede ser el fundamento de la construcción de esa legitimidad,
sino el reconocimiento a una diversidad de demandas locales y regionales en
algunos casos, como en el proceso de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas.
Visto desde allí la dinámica de
legitimación del Estado procede del reconocimiento, respeto y afirmación de
esos procesos de autonomía, no sólo en el plano étnico cultural sino incluso
regional. La metodología desde esta perspectiva varía considerablemente, porque
se trataría de afirmar los procesos de resistencia civil contra las amenazas a
los territorios por parte de los grupos armados y en algunos casos, de
representantes del mismo Estado. Así mismo, se deben reconocer los procesos de
construcción de la seguridad desde el ejercicio de esa misma autonomía, ámbito
en el cual el Estado no debe imponer desde el centro unos condicionantes en esa
materia, sino llegar a acuerdos con las comunidades a través de acciones
concertadas de fortalecimiento local, incluyendo la misma seguridad.
En ese sentido, decisiones como la
fumigación indiscriminada de los cultivos ilícitos se torna en un factor de
inseguridad alimentaria, desplazamiento forzoso,
pérdida del ingreso y riesgo de salud, que no genera credibilidad frente a un
Estado que sacrifica a sus potenciales asociados en aquellas zonas cuya
legitimación es inexistente. Este hecho
contrasta con los beneficios que representa, para sectores privados
exportadores, la entrega de concesiones comerciales como en el caso del ATPA.
Es decir, redunda en una contradicción flagrante intervenir con fumigaciones
peligrosas, como sucede en Colombia, en nombre de una oferta de seguridad democrática cuando estas son
un factor de inseguridad generalizada para muchos colombianos, que a la vez
están recibiendo los impactos de la lucha por el control del territorio por
parte de los grupos armados.
Desde la perspectiva local, la
concertación para el desarrollo no puede desprenderse de un condicionante
previo de seguridad impuesta desde Bogotá, sino que debe basarse con antelación
en el fortalecimiento y respeto por las demandas sociales, económicas, culturales
y de seguridad, que debe ser antes que nada un sistema de justicia funcionando
eficaz y cumplidamente, desde y para las regiones. Para la sociedad, los grupos
armados representan sin lugar a dudas un factor de amenaza para sus libertades
y derechos, dado el pragmatismo, defensa de intereses privados y degradación de
la misma guerra.
Propuestas
que deben tenerse en cuenta para una política de cooperación inscrita en la
construcción de democracia y de defensa del estado de derecho en Colombia
Las decisiones de
cooperación en desarrollo alternativo deberían sustentarse en políticas de Estado en cuanto al
manejo de los cultivos de uso ilícito. Un balance del último decenio en
materia de desarrollo alternativo en Colombia muestra la prevalencia de políticas públicas de gobierno más que
estrategias de Estado. Dicha situación acarrea serios problemas de
incertidumbre y confusión para las comunidades, autoridades locales y
regionales y en general para las entidades involucradas en crear
alternativas a esa problemática.
La cooperación
debe tener un soporte institucional
dentro de Colombia de modo tal que le proporcione un mínimo de
garantías de orden, transparencia, reglas de juego y posibilite el acceso
de los recursos a las regiones y localidades. Relacionado con el
predominio de políticas de gobierno, suelen crearse, reformarse o incluso
terminarse en Colombia instituciones que expresan la voluntad del poder
presidencial de turno, más que ser el resultado de procesos de evaluación
serios, consistentes y en profundidad sobre la institucionalidad para
estos fines.
La cooperación
internacional debe buscar la visibilidad,
interlocución y el desarrollo de programas con entidades, organizaciones y
procesos del nivel local y regional, enmarcados en la búsqueda de la
legitimidad estatal y la paz, la cual debe estar basada en el
fortalecimiento de la sociedad civil de esas áreas. En áreas sobre las
cuales comunidades indígenas y afrocolombianas
tienen derechos de autonomía, se debe privilegiar el respeto a sus
entidades territoriales y propender por el fortalecimiento de las
organizaciones sociales.
La cooperación debería apoyar las propuestas dirigidas a
garantizar la resistencia comunitaria frente a la guerra, respetando las
razones propias de las comunidades esto es, sin afectar la autonomía al
imponerse políticas de seguridad desde Bogotá, las cuales tienen una concepción
e intereses distintos al sentido de resistencia civil. La cooperación debe
establecer con claridad dichas diferencias y apoyar la autonomía local.
En las reivindicaciones de
resistencia comunitaria contra la violencia y de búsqueda de alternativas a las
distorsiones generadas por la monodependencia de los
cultivos ilícitos, una de las propuestas más importantes es la autonomía alimentaria.
En tal sentido, la cooperación debería fortalecer procesos locales dirigidos a
fortalecer esa estrategia local junto con las demás acciones relacionadas con
el aseguramiento de la vida y seguridad de las personas.
Así mismo, la
cooperación internacional en materia de desarrollo alternativo debe
propender por construir metas claras en el fortalecimiento de los derechos humanos, gobernabilidad y reglas
de juego para el poder local y regional y frente a los espacios de
participación de las comunidades.
La cooperación internacional debe condicionar su política y suministro de recursos a un balance científico sobre el impacto de las fumigaciones aéreas o un eventual uso del método biológico, como técnicas principales para garantizar la erradicación forzosa de los cultivos de uso ilícito. Las consideraciones en este punto son:
Bajo el gobierno del presidente Uribe no existe un marco de política en donde se establezcan reglas de juego claras, impersonales y consistentes alrededor de la erradicación manual de cultivos ilícitos.
Las fumigaciones aéreas vienen impactando gravemente el medio ambiente, la salud de los habitantes de estas zonas, los cultivos alternativos apoyados por el mismo Estado, organismos de cooperación, tal como lo ha constatado reiteradamente la Defensoría del Pueblo de Colombia.
Las fumigaciones aéreas promueven el desplazamiento rápido de los cultivos de uso ilícito a zonas no intervenidas con lo cual se incrementan los daños ambientales por razón de su instalación (deforestación) y manejo basado en el uso intensivo de agroquímicos.
Las fumigaciones se adelantan de espaldas a la opinión pública y sin que se conozca plenamente la existencia de experimentaciones y en general demostraciones consistentes y transparentes sobre el tipo de formulación que se viene usando; los niveles de concentración del ingrediente activo glifosato; dosificación en la aspersión; seguimiento de los requerimientos técnicos exigidos de acuerdo con la legislación del país que suministra el round up; monitoreo en materia ambiental. Así mismo en Colombia ha desaparecido en esta materia el importante principio de precaución en relación con la comprobada ausencia de estudios serios en terreno sobre lo que realmente esta sucediendo en materia ambiental y de salud pública.
Si bien los
cultivos de uso ilícito y otros aspectos de la economía del narcotráfico
son una de las fuentes de financiación de los grupos armados, el tratamiento exclusivo de los
cultivos en el marco de la política de seguridad termina subvalorando la
dimensión económica y social de la problemática. La cooperación
internacional debe velar por rescatar un tratamiento que mantenga el
reconocimiento a esas causas y que constituyen una de las fuentes de
legitimidad de los programas de desarrollo alternativo.
La política de
cooperación debe privilegiar una estrategia
preventiva en materia de cultivos, lo cual quiere decir que no debe
prevalecer el carácter contraprestacional de los
programas a cambio de la erradicación que deben adelantar los campesinos e
indígenas. En muchos sitios economías sin cultivos ilícitos deben soportar
crisis profundas que en múltiples casos estimulan el involucramiento
en actividades ilícitas.
Las políticas de
cooperación deben privilegiar estrategias relacionadas con la prevención, reducción
de impactos y creación de alternativas de manejo de los problemas
asociados a los ecosistemas frágiles, que son fuente importante en el
suministro de servicios, recursos y un ambiente sano. En ese sentido la política de guardabosques del
presidente Uribe no está esbozada a la altura de la complejidad de la
situación ambiental, ni mucho menos reconoce la gama de fenómenos
complementarios a la problemática de los bosques siendo reducida a
esquemas nuevamente cortoplacistas y
simplificadores del problema de los daños ambientales causados, entre
otros, por economía ilegales. Debería contemplarse el suministro recursos
para la investigación básica, sistematización de información, procesos
pedagógicos y en general el desarrollo de políticas de Estado en materia
de protección y manejo ambiental.
Empoderamiento de la capacidad
de manejo del conflicto armado por parte de los municipios, departamentos
y autoridades locales autónomas (Consejos comunitarios y ETIs). Revalorización del papel de las localidades y
regiones en su incidencia a nivel del manejo del conflicto.
Foro Social Mundial
Mesa de Controversia sobre Drogas y políticas antinarcóticos
[1] Este
texto, presentado en el Foro Social
Mundial de Cartagena hace parte de un ejercicio mayor sobre desarrollo
alternativo apoyado por Lutheran World Relief con sede en Baltimore, USA.
[2] World Bank and
Oxford University Press, Breaking the conflict trap Civil war and Development
Policy, 2003, Washington.
[3] Paul Collier The market for civi lWar en Foreign Policy, may/june 2003,
[4] US Department of
State, International Narcotics Control
Strategy Report, Marzo de 2003
[5] Departamento
Nacional de Planeación DNP Bases del Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario pág. 54 ‘(versión página web)
[6] Ibídem pág.54
[7] Elemento
puramente conceptual ya que en la práctica se puede decir que fue un fracaso el
rol de emergencia tanto en la época del presidente Samper
como en la del presidente Pastrana.
[8] DNP, Ibídem pág.54
[9] DNP, Ibídem pág. 54. Vale señalar que
la metodología de los Consejos Comunitarios que viene desarrollando el
presidente Uribe en las regiones nada tiene que ver con este enunciado del
propio Plan. En estos, lo que sale de la participación de los invitados a los
Consejos, es una verdadera “lista de mercado” de proyectos, lo que se opone a
una reflexión como la que señala el mismo Plan de Desarrollo, esto es, dirigida
a cimentar las bases para un plan de desarrollo regional.
[10] En este tipo de
modelos de intervención, puesto en funcionamiento sobre el terreno, es que se
ve el carácter contraproducente de las fumigaciones aéreas que afectan o pueden
afectar programas como el que se propone el Plan. El manejo de las fumigaciones
en este sentido es inexistente, lo cual genera debilidades estratégicas a la
misma propuesta.
[11] ‘DNP Ibídem pág.58.
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