PROYECTO DE LA CAMPAÑA PARA
REFORMAR LAS CONVENCIONES DE LA ONU SOBRE DROGAS
Marco Cappato y Marco Perduca [Liga Internacional Antiprohibicionista]
A pesar del predominio numérico de los regímenes prohibicionistas, en estos últimos veinte años ciertos países han abandonado el enfoque comúnmente adoptado y han intentado afrontar la cuestión de las drogas reformando sus respectivas leyes y, no pocas veces, llevando a efecto proyectos piloto orientados a la reducción de los daños provocados por los narcóticos.
Todos estos intentos de afrontar la
problemática referida a las drogas – como la descriminalización, la
despenalización y la puesta en marcha de programas de distribución de heroína –
no sólo son débiles y esporádicos, sino que también se resienten gravemente del
hecho de que varios Estados tienen hoy una posibilidad de maniobra menor en lo
que concierne a la reforma de sus respectivas leyes sobre drogas y las políticas
conexas con ellas por el hecho de que deben atenerse a las normas contenidas en
las Convenciones de la ONU sobre estupefacientes de 1961, 1971 y 1988,
respectivamente.
Las convenciones de la ONU sobre estupefacientes prohíben la producción, la
venta y el consumo de cualquier sustancia considerada arbitrariamente como
estupefaciente, e imponen la criminalización de todo acto que tenga que ver con
sustancias estupefacientes. La única excepción dentro de ciertos límites se
refiere a la investigación y/o proyectada investigación médica y científica. Las
convenciones de la ONU sobre estupefacientes constituyen la estructura
vertebrante del prohibicionismo internacional.
Para hacer un seguimiento de este complejo marco legislativo, la comunidad internacional ha creado el International Narcotics Control Board (INBC) (Oficina Internacional de Control de Narcóticos) que se pretende “órgano independiente semijudicial instituido por el Tratado, con el fin de evaluar la puesta en práctica de los tratados internacionales para el control de las sustancias estupefacientes”. En varias ocasiones, en el curso de estos últimos años, el INCB ha llegado a criticar a los Estados que ponen en práctica proyectos para la reducción de daños o políticas de descriminalización, dando a la luz declaraciones de carácter inquisitorial en las que imputaba a los países que afrontan el problema de las drogas con enfoques novedosos “la promoción del consumo de sustancias estupefacientes” y tachaban de “peligrosidad” tanto los movimientos antiprohibicionistas como a los europarlamentarios que abrigan ideas de políticas alternativas sobre el problema de las drogas.
En su informe del 2001, por ejemplo, la INCB resumió la situación holandesa relativa a “la gestión de los ‘cafés’ (en Holanda) que compran, mantienen en depósito y venden derivados el cannabis para uso no médico como una violación de las normas de la Convención de 1961. Por lo que se refiere a Suiza, el INCB entiende que, caso de ser aprobada, la nueva legislación “no sería conforme a los tratados para el control de las sustancias estupefacientes e iría en contra no sólo de la letra, sino incluso del espíritu y de los objetivos fundamentales de los tratados internacionales para el control de las sustancias estupefacientes”. En otra sección del Informe 2001, al hacer un examen de las modificaciones de orden legislativo que comportan la descriminalización del uso personal del cannabis y de los actos de preparación concomitantes aprobadas en Italia, Luxemburgo, Portugal, España, los Países Bajos, Bélgica y Suiza, la INCB ha declarado que “molesta el hecho de que mientras, por una parte, países en vías de desarrollo hayan dedicado recursos para la lucha contra el narcotráfico, por otro, en el mismo período, países desarrollados hayan decidido tolerar el cultivo, el comercio y el abuso del cannabis” La INCB está constituida por “expertos” nombrados por los Estados miembros de la ONU sobre la base de sus respectivas competencias en el campo específico y se eligen sobre una base regional. Nadie desde dentro de las delegaciones estatales de los Estados miembros de la ONU puede poner en discusión su competencia y preparación en la materia.
Otro organismo de la ONU se dedica a poner efectivamente en práctica los programas económicos y sociales de la ONU (ECOSOC) y el programa de la ONU sobre drogas (UNDCP), con sede en Viena. Bajo la guía del propio ex director ejecutivo, la UNCDP tenía como tarea dar forma a los documentos que fueron presentados a una Sesión Especial de la Asamblea General de la ONU convocada para discutir el tema de la droga. El Forum, que se celebró en la sede de la ONU en Nueva York en Junio de 1998, fue convocado con el lema “Un mundo sin drogas, podemos hacerlo”, y aprobó finalmente una declaración que contenía una serie de programas de destrucción de cultivos, de formas de desarrollo alternativas y de colaboración en el plano judicial capaz de permitir afrontar cuestiones como las de la criminalidad internacional y el reciclaje. Se observa que en el transcurso de su propio mandato, la UNDCP no sólo ha establecido relaciones operativas con países de régimen no democrático como China, Vietnam, Laos, Birmania o el Afganistán de los talibanes sin analizar tales colaboraciones en el plano del “rendimiento de los costes”, sino que con frecuencia ha expresado su aplauso respecto de tales regímenes por su compromiso contra la droga, sin tomar en consideración los medios que han aplicado al problema; medios de los que no era ajena lapena de muerte para quienes hiciesen uso de sustancias estupefacientes.
En 1994, el Partido Radical Transnacional (PRT) y una organización constituida ad-hoc por el mismo – o sea, la International Antiprohibicionist League (o IAL, también conocida como LIA), publicaron un análisis de fondo de todos los tratados internacionales sobre control de sustamcias estupefacientes. El estudio demostraba que no se podía esbozar ningún proyecto de ley o proyecto piloto que previese la legalización de alguna sustancia estupefaciente cualquiera en tanto no se alterase el marco legislativo. Para poner un ejemplo, refiriéndonos una vez más al caso de Italia, por mor de aclarar las cosas, unos referéndums que proponían – a través de una serie de modificaciones legislativas – la legalización del cannabis y la posibilidad de que la heroína se obtuviese con receta médica fueron vetados por el Tribunal Constitucional respectivamente en 1955 y 1977 fundándose en las Convenciones de la ONU. Decisión ésta que reafirmaba una tendencia preocupante que parece ampliar el alcance de la dictadura antiprohibicionista del mero control de las sustancias estupefacientes a un posible freno a la libertad de expresión.
Las reformas de las leyes sobre sustancias estupefacientes y los programas de reducción de daños encuentran en las convenciones de la ONU un obstáculo insuperable. Una revisión radical de estos documentos es pues hoy la base imprescindible de cualquier enfoque alternativo a cualquier tema sobre drogas.
LAS CONVENCIONES DE LA ONU
Las políticas que se refieren a las sustancias estupefacientes están reguladas en el ámbito internacional por tres Convenciones de la ONU. : la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas e 1971 y la Convención sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes de 1988. La primera sienta las bases del prohibicionismo internacional, las otras conjuntan y refuerzan todas las medidas dirigidas a “ejercer el control” sobre las actividades inherentes a las sustancias estupefacientes.
En su Prefacio y en el texto del propio Tratado, es decir, en el artc. 4, la Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 afirma claramente que “la posesión, uso, comercio, distribución, importación, exportación, fabricación y producción de sustancias estupefacientes se permite con el límite de su uso para fines médicos y científicos”
En otros términos, la primera Convención internacional establecía medidas de prohibición y represión de las sustancias estupefacientes ilícitas en todo el mundo. Para alcanzar este resultado, las Partes que suscribieron la Convención establecieron directivas cuya puesta en práctica está sometida a órganos de control internacionales. La Convención de 1961 comprende una clasificación de sustancias estupefacientes en cuatro categorías:
-Categoría I, comprende las sustancias opiáceas naturales (opio) y semisintéticas, los derivados de la coca y del cannabis, además de numerosas sustancias de síntesis.
-Categoría II, comprende sustancias de uso médico y que requieren un control menos rígido en función de su menor riesgo de abuso. Entran en ella sustancias opiáceas naturales y de síntesis.
-Categoría III, comprende preparados farmacéuticos compuestos con sustancias que no inducen al abuso o efectos negativos.
-Categoría IV, comprende algunas sustancias estupefacientes del tipo de la Categoría I que se entienden como especialmente peligrosas y provistas de un valor terapéutico extremadamente reducido. Entran en ella sustancias opiáceas semisintéticas (heroína) o sintéticas, además del cannabis y la resina de cannabis.
La Convención Única sobre Uso de Estupefacientes hasta cierto punto está integrada por dos documentos diferentes: la Convención de Viena de 1971 sobre Sustancias Psicotópicas y la Convención de la ONU sobre el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas. La triple serie de documentos prohibicionistas constituye la declaración de la “Guerra Internacional a las sustancias estupefacientes”. El primer documento creaba un control preliminar en el ámbito internacional, menos riguroso respecto a las sustancias psicotrópicas producidas comúnmente por sociedades farmacéuticas, mientras que los otros dos completaban el marco prohibicionista internacional haciendo que entrasen en él todas las sustancias consideradas arbitrariamente como estupefacientes.
PROPUESTAS DE REFORMA
El mencionado estudio elaborado por el PRT y la
LIA ha identificado, en la fase de borrador y aprobación de las modificaciones
de las convenciones de la ONU la manera más hacedera y eficaz de modificar el
régimen prohibicionista internacional. El estudio ha puesto en evidencia que el
procedimiento de modificación de la Convención Única exige que las Partes
firmantes se dirijan al ECOSOC, dando así a éste último un papel clave en el
procedimiento. No se excluye que, simultáneamente, otras agencias de la ONU
pudiesen poner en marcha otros mecanismos.
En efecto, el texto de la Convención especifica que el ECOSOC “puede decidir”
como alternativa la “convocatoria de una Conferencia para la revisión de la
Convención Única” o bien “presentar la modificación a la aprobación de las
Partes firmantes”. Las modificaciones fundamentales que se han tenido en el
estudio PRT/LIA como más practicables se reparten en dos categorías:
-la primera comprende modificaciones orientadas a devolver al mercado legal, además de las sustancias estupefacientes destinadas al uso médico-científico, otros usos diferentes sujetos al control o autorización por el Estado.
-la segunda comprende modificaciones orientadas a poner al día la clasificación de algunas de las sustancias enlistadas en las categorías arriba descritas, como el cannabis, la hoja de coca o la heroína (con prescripción médica). Para poner un ejemplo, una modificación podría excluir los derivados del cannabis de la Categoría IV de la Convención del 61 para incluirlos en la Categoría IV de la Convención del 71, junto con otras sustancias hipnóticas menores y los tranquilizantes.
El contenido y la propuesta de tales
modificaciones podría dar inicio a un proceso que llevara a la convocatoria de
una Conferencia Internacional cuya tarea fuese la de afrontar la cuestión de una
futura reforma de las propias Convenciones de las ONU.
En cuanto a la Convención de 1988, hecha con el objetivo fundamental de reforzar
todos los aspectos diversos del prohibicionismo (incluso en el ámbito de
consumo, estableciendo la inversión de la carga de la prueba respecto a las
personas sospechosas de posesión de sustancias prohibidas), se ha entendido tras
el estudio como no modificable, por tanto, la única manera de afrontar la
cuestión sería vía la denuncia por parte de un número importante de países
signatarios.
LA CAMPAÑA
Para llegar al objetivo de iniciar un proceso
de reforma o de denuncia de las Convenciones de la ONU. se debería dar paso a
una iniciativa internacional coordinada, dirigida tanto al público en general
como a los poderes decisorios en el seno de los diversos gobiernos y parlamentos
de determinadas regiones del mundo. Todas las actividades deberían orientarse a
crear un clima político general favorable, aparte de la elaboración de todos los
documentos precisos para llevar a cabo el proceso de reforma tanto en el ámbito
nacional como internacional.
El momento crucial para presentar ante el público esa campaña es Abril de 2003,
cuando la Comisión de las Naciones Unidas sobre Sustancias Estupefacientes
convoque en Viena a una de sus secciones para proceder a la evaluación d los
Planes de Impacto aprobados por la Sesión Especial de la Asamblea General de la.
(UNGASI) con ocasión de su reunión de 1998.
De hecho, el 8 de Junio de 1998, la UNGASI, bajo el liderazgo de su Director
Ejecutivo Piero Arlacchi, fijó en un decenio el plazo para la eliminación o, al
menos, la reducción significativa, de la demanda y la oferta de sustancias
estupefacientes. El mes de Abril del 2003, entendido como “mitad del plazo”
podría revelarse como la ocasión más apropiada para llamar la atención de la
comunidad internacional sobre el fracaso de los primeros cinco años de puesta en
práctica de las políticas de la UNDCP y para plantear una propuesta de reforma
de las Convenciones de la ONU problemas de la droga podría inducir a entender
como realista que un reducido grupo de Estados – partiendo de una serie de
países fundamentalmente europeos, a los que habría que añadir Canadá, Australia
y algunos otros – pueda presentar formalmente la cuestión en los foros
competentes en el seno de la ONU. No se excluye que un debate internacional
sobre la reforma de las Convenciones de la ONU pueda comportar efectos
impredecibles en otras regiones, como América Central y América Latina y Caribe.
9 de Octubre 2002
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