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Conversaciones de Paz: Cultivos ilícitos,
narcotráfico y agenda de paz
Ed. Indepaz – Mandato Ciudadano
por la paz, junio de 2000
Cultivos ilícitos, desarrollo regional y ambiental: hacia una agenda de la sociedad civil
Aura María Puyana Mutis[*]
El narcotráfico es el negocio más globalizado de todos. Mueve inmensas sumas de dinero que comprometen a los más diversos sectores de la criminalidad, la economía, la política y la seguridad en los países pobres o desarrollados, y demuestra una gran capacidad de adaptación frente a los cambios en el consumo o las dificultades en el mercado.
Determinantes estructurales no sujetas a la voluntad específica de los antiguos marimberos colombianos determinaron, por ejemplo, que el prestigio de la "Santa Marta Golden" se derrumbara tan pronto apareció una cannabis más potente en suelo americano, o que con el auge de la heroína en los ghettos de Chicago y New York, los proveedores de semilla pensaran en las montañas del Huila y Tolima para promocionar uno de los cultivos más rentables de que se tenga noticia. A mediados de los años setenta, el "boom" cocainero incentivó la siembra de la planta en las regiones de la periferia amazónica, sin que la insurgencia fuera la protagonista principal de esa expansión; en los noventa, con el descenso acelerado de la producción en Perú y Bolivia, la demanda de materia prima acrecienta las siembras en Colombia a pesar de la intensiva erradicación aérea efectuada por la Policía Nacional Antinarcóticos desde 1994 hasta la fecha[1].
Si aceptamos que no todas las variables que intervienen en el circuito de las drogas ilícitas están bajo el control absoluto de las partes - es decir que no tienen un carácter transable en sentido estricto-, ¿que es lo que pueden negociar los voceros del gobierno colombiano y los voceros de la guerrilla? ¿está acaso en manos de las FARC solucionar por medios pacíficos o coercitivos un problema de producción ilícita que por más de 25 años no ha logrado resolver el Estado colombiano con las fórmulas represivas o desarrollistas que le proporcionan la comunidad internacional y los Estados Unidos? ¿siendo los cultivos ilícitos la expresión perversa de las tensiones históricas irresueltas por el acceso a la tierra y al ejercicio pleno de la ciudadanía, no es un acto facilista trasladarle la cuenta a la insurgencia, y un acto irresponsable aceptar tal delegación? ¿si como aseguran los partidarios de la tesis "narcoguerrilla", la lógica económico-criminal es predominante en las filas de las FARC, porque aceptan discutir los puntos de "la sustitución de cultivos" y la "lucha contra el narcotráfico", a partir de los cuales no solo reducen significativamente sus ingresos, sino que entran en contradicción con las mafias del narcotráfico y muy posiblemente con los cultivadores y cosecheros de la materia prima?
Las respuestas a estas preguntas rebasan el propósito de este artículo. pero son definitivas para medir el alcance de los acuerdos a los que se llegue en "Villa Nueva Colombia". En principio es válido afirmar que las responsabilidades no son simétricas y que quienes controlan el poder deben asumir la cuota que les compete por la manera como definieron el problema agrario, la construcción de la democracia y la integración no cabal de las sociedades de la colonización. Las FARC-EP tendrían que explicar cómo construyeron su legitimidad y hasta que punto las intersecciones toleradas o incentivadas con el narcotráfico rompieron el tejido social de la colonización, degradaron sus valores éticos y pervirtieron el componente libertario de la parainstitucionalidad.
La narcotización de la paz fue la apuesta elevada de las FARC para ganar reconocimiento como fuerza beligerante y del candidato Andrés Pastrana para sumar el porcentaje de votos que le faltaba con tal de derrotar al liberalismo oficialista en la puja por la presidencia de la república.
Si algo queda claro después de un año de "relaciones peligrosas" entre el ejecutivo y la insurgencia es lo negativo que resulta establecer un camino de única vía entre el proceso de paz y la sustitución concertada de cultivos ilícitos, porque ello puede derivar en un tratamiento de guerra contra los cultivadores, si las negociaciones llegan a fracasar. Esta represión social y regional focalizada se agravaría aun más con la participación incremental indirecta de los Estados Unidos, según se desprende de la versión en inglés del nuevo Plan Colombia.
El recuento de sucesos hasta ahora acumulados marcan más un sendero de ruptura y escalamiento de las hostilidades que uno de reconstrucción nacional en una etapa de posconflicto. Los indicios son varios. Los primeros actos de ilusionismo gubernamental que prometían buscar, con el concurso de la subversión armada, alternativas sociales a la agricultura ilícita, respondían a un momento político de compromisos con el electorado, al cabo de un año superado por la presión ilimitada de los Estados Unidos para definir de otra forma el conflicto territorial planteado por la insurgencia. El Secretariado Nacional de las FARC, por su parte, quien había aceptado colocarse en el filo de la navaja para mejorar su capacidad de negociación nacional e internacional, intenta debilitar a marchas forzadas la estrategia norteamericana con dos tentadoras ofertas: tregua armada nacional y un proyecto piloto de sustitución de cultivos en Cartagena del Chairá, que de resultar fallidas lo orillarían a levantarse de la mesa e iniciar una ofensiva frontal en el plano militar.
Resulta difícil pensar que caminamos hacia el mejor de los escenarios posibles, cuando los hilos de la política antinarcóticos están en la mano del general McCaffrey. Por encima de lo que se diga o haga en el Caguán, el Plan Colombia se compromete a disminuir, en un plazo de seis años, el 50% la siembra y el procesamiento de narcóticos a través de una presión militar y policial conjunta en tres epicentros secuenciales: primera fase en Putumayo (un año); segunda fase en el sureste y partes centrales del país - léase Caquetá, Guaviare, Tolima, Huila, Cauca y Nariño (dos años) y tercera fase en todo el país (tres años)[2].
Las condiciones actuales - negociación en medio del conflicto, crecimiento de cultivos ilícitos, ingreso del Batallón Antinarcóticos al Putumayo e implementación paulatina del Plan Colombia -, definen una evolución hacia tres escenarios posibles, en los cuales la sociedad civil debe propugnar por mantener la distinción conceptual y práctica entre el narcotraficante, el campesino y el actor armado. Dichos escenarios son los siguientes:
En las áreas no distendidas, los programas estatales de desarrollo alternativo continuarán sujetos a las tensiones de la guerra y a las incoherencias de una política de reducción de la oferta que superpone acciones de contrainsurgencia, erradicación forzosa y sustitución de cultivos en un mismo escenario geográfico y social. La presión de los Estados Unidos por militarizar y regionalizar la lucha antinarcóticos tendrá, a su vez, pocas posibilidades de antenuarse o disminuirse significativamente.
Las precondiciones para arribar a una situación de cese bilateral de las hostilidades no son de poca monta: mientras el "establecimiento" procede a adelantar las reformas estructurales que subyacen a la expansión de los cultivos ilícitos y a disolver o someter a los grupos paramilitares, la guerrilla se topa, sin los apremios de la logística para el combate, con la oportunidad de desvincularse de la economía de los narcóticos. Suprimido el argumento de la confabulación entre guerrilleros y narcotraficantes, la presión diplomática y militar de los Estados Unidos se vería seriamente debilitada.
Ninguna de las agendas comunes o particulares presentadas por los actores con capacidad política o militar para sentarse a la mesa ha logrado desmenuzar el temario hasta los acuerdos de corto, mediano y largo plazo. El nivel de las proposiciones se centra en los principios, aunque esté claro que tendrá que avanzarse sobre lo verificable mientras se crean las condiciones para arribar a los consensos generales, que son los más importantes.
Las Audiencias Públicas tampoco escapan al dilema de dibujar a "utopos" o aliviar las necesidades inmediatas de un sector particular de cooperativistas, desplazados o invidentes. En los dos casos se supone la existencia de cuatro condiciones que los analistas no ven por ninguna parte: soberanía para decidir, voluntad política en el establecimiento para adelantar las reformas estructurales que se requieren; crecimiento económico para generar riqueza y distribuirla más equitativamente y holgura fiscal para subvencionar los costos de la paz negociada.
Mientras se discute cómo alcanzar las condiciones arriba anotadas para una negociación exitosa, es inevitable pensar en los tres niveles de acuerdo a los que se puede llegar en una mesa de negociación Estado - Insurgencia: dos de ellos atinentes a presupuestos de política pública a consagrar por el nuevo poder constituyente, y uno a compromisos concretos de corto plazo bajo la responsabilidad de las partes negociadoras.
1.1 Reformulación integral de la política nacional sobre drogas tipificadas como ilícitas, con base en la aplicación cierta de los principios de soberanía, corresponsabilidad, multilateralidad, transparencia, sentido social, respeto a los derechos humanos y protección del medio ambiente. A partir de estos criterios, Colombia redefinará sus relaciones multi y bilaterales con los países centro de la demanda y con el conjunto de naciones que comparten una problemática similar de producción y tráfico de estupefacientes.
1.2 Nuevo diseño institucional que ponga fin a la fragmentación de los centros de decisión en materia antinarcóticos, a la superposición de estrategias contradictorias y a la descordinación y duplicación de esfuerzos en el trabajo interinstitucional. Las propuestas van desde el reperfilamiento del Consejo Nacional de Estupefacientes como la instancia rectora de la política, hasta la creación de un instituto descentralizado con capacidad real para coordinar y evaluar los diferentes planes y programas que se implementen en el sector.
1.3 Conceptualización y tratamiento diferenciado de los componentes criminales, socioeconómicos, culturales y de salud pública inmersos en el circuito de las drogas, evitando la uniformidad criminalizadora consignada en la Ley 30 de 1986. Quiere esto decir aplicar una lógica represiva contra el negocio empresarial del narcotráfico, y una lógica de promoción personal, comunitaria y regional en los polos sociales de la cadena: el cultivo de la materia prima y el consumo de estupefacientes.
1.4 Reconocimiento de legalidad al cultivo de la hoja de coca por parte de las comunidades indígenas para su uso medicinal, religioso y comunitario - cultural.
1.5 Eliminación de las condiciones políticas, institucionales, socioeconómicas y éticas que favorecen el surgimiento de las organizaciones criminales del narcotráfico y la implantación de actividades económicas ligadas a la producción y tráfico de estupefacientes. El surgimiento del narcotráfico como empresa delictiva y de la producción de los cultivos ilícitos como actividad económica en el sector primario está relacionado con tres dinámicas específicas: la complacencia social e institucional para la inserción de los empresarios ilegales en el sistema social, económico y político establecido; dos, la persistencia de un modelo de desarrollo excluyente e inequitativo que empuja a grupos amplios de la población a la actividad económica ilegal; tres, la actitud pragmática de los grupos armados anti y contra estatales para permitir que la infraestructura de procesamiento de estupefacientes funcione en los territorios bajo su control.
Se adoptarán medidas diferenciadas según el tipo de dinámica a intervenir, en especial las siguientes: a) restricción de las facilidades jurídicas y fiscales para repatriar y legalizar las ganancias ilícitas; b) construcción de un modelo de desarrollo que amplíe la escala de oportunidades entre los sectores más pobres; c) solución política negociada al conflicto armado interno que eleve los niveles de gobernabilidad democrática en las regiones con cultivos ilícitos y presencia de actores armados.
1.6 Separación conceptual y práctica entre el conflicto armado interno y la estrategia antinarcóticos como dos fenómenos que aunque interrelacionados responden a actores, motivaciones y causalidades históricas distintas. Bajo esta óptica, el escenario de guerra antinarcóticos con guerra contrainsurgente previsto en el "Plan Colombia", lejos de acabar con los grupos insurgentes y el narcotrafico, repercutirá negativamente sobre la viabilidad del proceso de paz, la estabilidad democrática del país y la vigencia de los derechos humanos en las regiones objeto de la ofensiva militar.
2.1. Definición del Desarrollo Regional y el Desarrollo Rural Alternativo como los ejes de articulación de la política sobre sustitución de cultivos ilícitos, por encima de las consideraciones represivas que buscan contraer la oferta de drogas a partir de la destrucción física de las hectáreas cultivadas, el empobrecimiento de los productores primarios y la dispersión de sus comunidades.
2.2. Reforma Agraria Integral que distribuya la tierra improductiva, subutilizada y/o adquirida por medios ilícitos entre campesinos, indígenas y colonos, bajo los criterios de fortalecimiento de la economía campesina, sustentabilidad económica, sostenibilidad ambiental e inserción competitiva en el mercado. Para disminuir la presión sobre las puntas de colonización, el reparto agrario tendrá como epicentro el interior de la frontera agrícola y se complementará con el saneamiento de títulos, la devolución expedita de las propiedades adquiridas por medios coercitivos directos o indirectos, la extinción de dominio a bienes del narcotráfico y la expedición de normas fiscales y penales que desestimulen la concentración indebida e improductiva del suelo.
2.3. Reordenamiento territorial para la construcción de una relación más armónica entre el espacio físico, la sociedad y los ecosistemas, que delimite las áreas ocupadas y protegidas, fortalezca la economía campesina en las regiones de colonización consolidada y sustraiga los territorios de colonización cocalera sin perspectivas para su reconversión productiva sostenible. Los programas de relocalización de población que de allí se deriven tendrán un carácter voluntario y gradual, previa oferta de garantías para una vida digna y segura en los sitios de llegada.
2.4. Promoción de pactos ambientales multisectoriales entre el Estado, las comunidades locales, los grupos económicos, los actores armados y la comunidad internacional para la protección, restauración y adecuada explotación de los ecosistemas intervenidos por los cultivos ilícitos. La conservación de cuencas hidrográficas y bosques altoandinos y de selva húmeda tropical permitirá la aplicación efectiva del principio de corresponsabilidad por parte de los países industrializados, principales responsables de la destrucción de la capa de Ozono y el cambio climático mundial.
2.5. Distinción entre cultivos empresariales y cultivos campesinos y aplicación de estrategias diferenciadas para cada uno de los casos: erradicación sin compensación para las grandes extensiones, y sustitución gradual y concertada para las siembras medianas y pequeñas. Los parámetros regionales y subregionales de clasificación tendrán en cuenta los patrones históricos de distribución de la propiedad rural, las actividades económicas predominantes, y los niveles promedio de ingreso, productividad y calidad del suelo, entre otros.
2.6. Suspención indefinida de la erradicación agroquímica o biológica que por su carácter invasivo, forzoso e indiscriminado afecte la estabilidad de las comunidades, la biodiversidad, las fuentes de agua, la economía lícita y la salud de la población. Nos referimos específicamente a tres temas: a) la fumigación aérea con el herbicida glifosato; b) la aplicación experimental a campo abierto de granulados más potentes como el imazapir y el thebuthiuron, y c) los acuerdos bi y multilaterales en marcha para establecer en Colombia proyectos pilotos de control biológico con el hongo Fusarium oxysporum.
2.7. Estructurar un marco macroeconómico favorable a la economía agraria, la producción campesina y los programas de sustitución de cultivos. Ello implica revisar el modelo de apertura comercial indiscriminada; proteger la producción agrícola nacional con créditos blandos, subsidios directos, asistencia técnica e infraestructura física, y obtener mediante el mecanismo de las preferencias arancelarias, precios competitivos para los productos de sustitución en el mercado internacional.
2.8. Con el criterio de “cadenas productivas” incentivar formas asociativas campesinas que permitan al pequeño y mediano productor participar del valor agregado en las fases de post-cosecha, procesamiento y comercialización de los productos primarios. Los proyectos productivos que se planteen deben respetar las expectativas de las comunidades campesinas sobre calidad de vida, nivel de ingresos y seguridad alimentaria, eliminando imposiciones monoproductivistas hipotéticamente rentables en el mercado mundial pero de alto riego para la estabilidad de la economía campesina.
2.9. Políticas de desarrollo social, empleo y capacitación de carácter preventivo que contengan tanto la expansión de los cultivos ilícitos hacia otras regiones, como la expulsión neta de población hacia los principales centros de producción de hoja de coca o amapola. Los programas que se diseñen tendrán como prioridad los grupos de la población rural o urbana que se vinculan a las faenas de cultivo y cosecha como jornaleros agrícolas itinerantes.
2.10. Creación de una Auditoría Ambiental que garantice el ejercicio imparcial de las funciones para la cual fue creada, eliminando los vínculos económicos y políticos ostensibles con los entes nacionales e internacionales comprometidos con la política de erradicación agroquímica.
2.11. Mecanismos ágiles y eficaces para la tramitación de demandas de reparación económica por daños causados a la población civil y/o la naturaleza por las operaciones antinarcóticos aéreas o terrestres. Formación de Veedurías Ciudadanas Regionales para vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales en la materia.
3.1. Generar un clima de confianza entre el Estado y las comunidades que permita adelantar los proyectos de desarrollo alternativo en un contexto de participación, concertación y corresponsabilidad. La legitimidad estatal pasa por la descriminalización de los pequeños productores, por su reconocimiento como sujetos sociales válidos para la interlocución con el Estado y por el cumplimiento estricto de los acuerdos que se suscriban en materia de desarrollo regional y sustitución concertada de cultivos.
3.2. Propiciar pactos locales de gobernabilidad que permitan reconstruir el tejido social deteriorado por el narcotráfico, el conflicto armado y la represión militar y judicial contra la población civil asentada en regiones con cultivos ilícitos. Ello solo será posible si se asumen compromisos colectivos serios para respetar los espacios de participación democrática, propugnando al mismo tiempo por la resolución pacífica de los conflictos, incluidos aquellos que se originan en la producción de plantas con propiedades narcóticas o sicoactivas.
3.3. Construir los escenarios de concertación para la sustitución de cultivos según las condiciones político-militares de cada región, cuidando el necesario balance entre las comunidades locales, los actores armados y el Estado, como factores de reconversión hacia la economía lícita y la convivencia pacífica.
3.4. Delimitar y establecer “Laboratorios de Desarrollo Alternativo, Paz y Protección Ambiental”, mediante el acuerdo tripartito del Estado, las comunidades locales y la insurgencia para la reconstrucción política, socioeconómica, ética y ambiental de áreas específicas afectadas por los cultivos ilícitos y el narcotráfico.
3.5. Una Comisión Internacional de Verificación realizará el seguimiento de los compromisos asumidos por cada una de las partes:
3.5.1. Estado Colombiano:
3.5.2. Comunidades Locales:
3.5.3. La insurgencia
Alternativas a los cultivos ilícitos, medio ambiente y paz
| I. Política sobre drogas , cultivos ilícitos y narcotráfico |
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| II. Desarrollo regional. Desarrollo rural y sustitución de cultivos |
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| III. Proceso de paz - sustitución de cultivos |
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