Conversaciones de Paz:
Cultivos ilícitos, narcotráfico y agenda de paz
Ed. Indepaz – Mandato Ciudadano por la paz, junio de 2000

PLAN COLOMBIA: JUEGO DE MÁSCARAS

Observatorio para la Paz [1]

I. Un plan “confuso”

En su última visita a nuestro país, el Subsecretario para Asuntos Políticos de los Estados Unidos, Thomas Pickering, se mostró sorprendido por la confusión existente en torno a los verdaderos propósitos del “Plan Colombia”. Sin duda, el enredo no es fruto de la torpeza mental de los funcionarios y periodistas con los que se entrevistó, sino de las señales equívocas emitidas por el gobierno de “La Gran Alianza por el Cambio” desde la primera presentación pública de la política, en las cálidas tierras de Puerto Wilches.

La realidad es que sobran los motivos para declararse confuso. El “Plan Colombia” cuenta con múltiples disfraces - paloma, halcón, fumigador, pacifista y ecologista- que se muestran a conveniencia para obtener recursos y beneplácitos externos, sin que importe mucho lo que se diga u opine internamente. Lo cierto es que la confección de máscaras y ropajes quedó a cargo de tres personalidades del alto gobierno – embajador Alberto Moreno, consejero Jaime Ruiz y director Mauricio Cárdenas -, más un puñado de asesores norteamericanos que llegaron, en el último momento, a poner el toque de realismo que le faltaba.

En la formulación del documento se eludió la participación ciudadana, y ni siquiera se incluyó, así fuera de manera protocolaria, a la burocracia oficial, quien hoy se ve a calzas prietas para ajustar el discurso a los nuevos contenidos de la política. La información a la mano es mínima. Ni el establecimiento político, ni los grupos económicos, ni el ciudadano común conocen más de lo que a cuenta gotas se le ha dejado saber por los medios de comunicación o gracias a las filtraciones del Senado u Ong’s americanas, mejor documentados que los supuestos “beneficiarios” de los recursos.

Los voceros de Washington están, por el contrario, completamente ciertos en sus propósitos. Una vez rechazaron por incoherente e imprecisa la primera versión del Plan, según severa advertencia al Presidente Pastrana, elaboraron la segunda en inglés, como para que no quedara duda de su autoría. Conocen a la perfección las metas antinarcóticos y contrainsurgentes por cumplir y no dudan de cuales intereses saldrán favorecidos si se implementa; de allí el celo con que defienden, ante demócratas y republicanos, la “ayuda” de US $1.574 millones para Colombia, la tercera más alta después de Israel y Egipto en el oriente medio.

II . La paloma criolla

A tono con el optimismo post-electoral, el inicio de la zona de distensión y la instalación de la Mesa de Diálogo entre el Gobierno y las FARC - EP, el primer Plan Colombia se proclamó como el “eje central de la política de paz”, el 22 de Octubre de 1998.

Desde el Palacio de Nariño se difundió la imagen de una insurgencia dispuesta a ayudar a resolver los problemas fundamentales en los territorios bajo su influencia, en especial la sustitución de los cultivos de hoja de coca en Putumayo, Caquetá y Guaviare, donde se concentra el 80% del total de la siembra nacional. En el acto de lanzamiento, el Presidente Pastrana fue más allá de reconocer “causas genuinas” en la lucha revolucionaria y razones de “necesidad” en la decisión de los colonos de sembrar coca, al afirmar que “Colombia posee dos guerras nítidamente diferenciables: la guerra del narcotráfico contra el país y el mundo, y la confrontación de la guerrilla contra un modelo económico, social y político que considera injusto, corrupto y auspiciador de privilegios”^ [2], para a renglón seguido concluir que “con el narcotráfico no existe ni debe existir diálogo ni entendimiento alguno” [3].

Ante el asombro de muchos aseguró que en la lucha contra los carteles de las drogas, la insurgencia podía ser un aliado importante porque “tiene claro que la narcoproducción como actividad económica principal en sus zonas de influencia, es un grave riesgo para su proyecto político” [4]. Intereses estratégicos de las dos partes – Estado y guerrilla- se volverían mancomunadamente contra la mafia sobre la base de un ambicioso plan de inversión social, una “erradicación no contaminante y concertada” y un trato respetuoso a las FARC, a la que dejaría de calificarse como “narcoguerrilla ” o “narcoterrorista”, los usuales apelativos del lenguaje militar.

Plan Colombia Versión 1998

Con esta plataforma ideológica, no con otra, nació el Plan Colombia, aprobado por el legislativo como una política de inversiones para el desarrollo social, la desactivación de la violencia y la construcción de la paz en la Ley 508 de 1998. Le subyace la tesis belisarista sobre los factores objetivos y subjetivos de la violencia colombiana como los principales obstáculos para alcanzar una paz sostenible en el largo plazo. Sólo si se inducen las “transformaciones económicas, sociales, culturales y ambientales” necesarias para eliminar o al menos disminuir las causas de la crisis estructural - exclusión económica y política, desequilibrio regional, fragmentación social y bajos niveles de gobernabilidad - será posible alcanzar la concordia entre los colombianos, según la pulida enumeración del Plan de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz (1998-2002)”.

A partir de un modelo de gestión flexible, participativo y descentralizado, la versión criolla se proponía promover proyectos productivos, de infraestructura para la paz, sostenibilidad ambiental, y desarrollo de capital social y humano, en tres tipos de regiones objetivo: a) con cultivos ilícitos, b) con niveles críticos de violencia y c) con dinámicas de desplazamiento forzoso. Alimentado por aportes públicos, privados e internacionales, el Fondo de Inversiones para la Paz proveería los recursos necesarios para su ejecución.

Los cultivos ilícitos

Dentro de la estrategia dirigida a la reducción de la oferta de drogas, el primer “Plan Colombia” se interesaba solo por la oferta de la materia prima natural para el procesamiento de heroína y clorhidrato de cocaína. Los componentes represivos de la política antidrogas - interdicción, persecución a las mafias y al lavado de activos, extinción de dominio etc. -, continuarían bajo la responsabilidad de la Policía Antinarcóticos, la Fiscalía General, las Fuerzas Armadas y la Dirección Nacional de Estupefacientes. La reducción del consumo, por su parte, se delegaba al Programa “Rumbos”, creado con rango presidencial por la administración Pastrana.

Aun más. El Plan Colombia no se ocupaba siquiera de todos los cultivos ilícitos, sino de aquellos que por su extensión y /o productividad subsanan sólo la subsistencia física y familiar de los pequeños agricultores empobrecidos. “La política para la disminución de los cultivos ilícitos será diferencial según el origen, la extensión y propósitos de los mismos. En el caso de los cultivos de naturaleza comercial, considerados activos de los narcotraficantes y cuyo propósito es la generación de considerables excedentes en grandes extensiones, la política del Gobierno será la erradicación sin compensación. Sin embargo, en el caso de los cultivos ilegales pertenecientes a pequeños campesinos que se han visto abocados a optar por dicha opción (sic) debido a la pobreza y la ausencia de alternativas económicas viables, el Gobierno, a través del Programa de Desarrollo Alternativo y con el apoyo de la comunidad internacional ofrecerá alternativas productivas para la erradicación” [5].

Aunque no se cumplió –se fumigaron 64.723 hectáreas de coca y 9.449 hectáreas de amapola entre agosto de 1998 y diciembre de 1999- [6], la distinción entre grandes y pequeños cultivos ilegales cumplía funciones simbólicas importante: tender puentes con la insurgencia y con la población asentada en sus territorios, separar los aspectos sociales de los criminales, hoy completamente indiferenciados y abrir tímidamente la puerta con la comunidad internacional para replantear la estrategia de reducción de la oferta basada en la represión jurídico-policial de los campesinos y la fumigación aérea de los cultivos. Tan valioso es ese discurso que en los últimos días presenciamos como el superministro Jaime Ruiz se esfuerza por revivir la vana promesa de no fumigar las pequeños siembras de coca y amapola, contraviniendo incluso las metas explícitas convenidas con Washington.

III. El halcón americano

En el segundo semestre de 1999, la paloma criolla se transformó en un agresivo halcón americano. A tono con un proceso de paz lleno de tropiezos y controversias, el presidente Pastrana aceptó reformular las estrategias, los campos de intervención y el presupuesto del Plan, condición inapelable de la Casa Blanca para tramitar el aporte de US$1.600 millones ante el Congreso de los Estados Unidos.

En menos de noventa días, el embajador Moreno y los asesores del Departamento de Estado elaboraron una política a la medida de los intereses norteamericanos, al que denominaron “Plan Colombia: Plan para la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado”. Del viejo documento no quedó casi nada. Apenas algunas escasas alusiones a un proceso de diálogo con la subversión armada que de resultar exitoso “fortalecería muy rápidamente el estado de derecho y la lucha contra el narcotráfico en todo el país”. En la medida en que se ratifica la necesidad de romper por la vía militar la confabulación de narcotraficantes y subversivos para desestabilizar el Estado y atentar contra la seguridad continental, la búsqueda de una salida negociada que no presuponga la derrota guerrillera pierde todo sustento.

Mister Pickering se encargaría de eliminar cualquier escarceo con la insurgencia en el título del nuevo Plan Colombia, y en cada una de sus páginas.

Plan Colombia Versión 1999

El diagnostico

El nuevo Plan Colombia exculpa de toda responsabilidad al Estado y a la clase dirigente. El país esta mal y continuará peor por culpa de cuatro enemigos interesados en socavar los cimientos de la institucionalidad, la concordia y el crecimiento económico: el narcotráfico, la guerrilla, los paramilitares y la delincuencia común. Como si fuera poco, la más grave crisis financiera, económica y fiscal de los últimos setenta años, con sus secuelas de desempleo y pobreza, alimenta el conflicto interno y el atractivo de los negocios ilícitos, en especial la producción y tráfico de narcóticos.

Las soluciones van acorde con el diagnóstico. Ya no se trata de eliminar causas estructurales de la violencia, expuestas una y otra vez en la versión de Puerto Wilches, sino garantizar la presencia del Estado en todo el territorio nacional. Taxativos llamados al fortalecimiento de las instituciones y la modernización de las Fuerzas Armadas reemplazan el anterior llamado a superar la inequidad social y política de los colombianos:

“Mi gobierno tiene el compromiso inexorable de fortalecer el Estado, recuperar la confianza de nuestros ciudadanos y restaurara las normas básicas de una sociedad pacífica. La paz se debe construir y solo nos llegará mediante la estabilización del Estado y una mayor capacidad de(sic) garantizar a cada uno de los ciudadanos, en todo el país, que tendrán seguridad y la libertad para ejercer sus derechos y libertades"[7], señala el Presidente Pastrana en la parte introductoria del plan.

Cinco campos de acción.

Para alcanzar “la paz, la prosperidad y el fortalecimiento del Estado” se diseñaron cinco estrategias fundamentales:

1. Lucha Antinarcóticos para reducir el 50% de los cultivos, el procesamiento y la distribución de narcóticos, en un término de seis años e “impedir el flujo de los productos de dicho tráfico... hacia la guerrilla y otras organizaciones armadas. Concentra US$4.810 millones - el 63.6% del presupuesto del Plan Colombia - distribuido entre operaciones antinarcóticos de Ejército y Policía (4.351 millones), interdicción (319 millones) e inteligencia militar (140 millones).
2. Reactivación económica, “que ofrezca una fuerza económica viable para contrarrestar el narcotráfico”, por la vía del ajuste fiscal, la apertura económica, el crecimiento productivo, la asistencia técnica económica ( 79 millones) y la generación de empleo ( 407 millones), para un total de US $ 486 millones ( el 6.5 % del total).
3. Reforma a la justicia y protección a los D.H., a través de la y la defensa de los derechos humanos (50 millones), mecanismos anticorrupción (3.5 millones), la extradición, la modernización del sistema judicial y la seguridad carcelaria (519 millones), para que “los esfuerzos para combatir el narcotráfico y los grupos armados no se haga a costa de la protección de la democracia, los Derechos Humanos. y del Estado de derecho”. La estrategia suma US$572.5 millones, el 7.6 % de los recursos previstos para las cinco estrategias del Plan Colombia.
4. Democratización y Desarrollo Social, con los componentes de desarrollo alternativo y protección ambiental ( 748 millones), fortalecimiento de la gestión local (70 millones), obras de infraestructura (125 millones), asistencia a grupos vulnerables (479 millones) y atención a desplazados (134 millones) para reducir “ los incentivos para las migraciones y los cultivos ilícitos”. La estrategia suma US1422 millones, después de la lucha antinarcóticos el segundo rubro en importancia con el 20.7 % del total.
5. Proceso de Paz, como el conjunto de acciones tendientes a apuntalar el proceso de negociación con la insurgencia y a concretar los acuerdos parciales, para “fortalecer el estado de derecho y la lucha contra el narcotráfico”. La destinación de recursos es de US $54 millones, apenas el 0.7 % del Plan Colombia.

Si analizamos las muletillas que justifican cada estrategia, entendemos cual es el “meollo” del Plan Colombia. Su carácter integral no depende de la suma inconexa de proyectos sociales, represivos e institucionales, como lo presenta el gobierno, sino de su articulación alrededor de la lucha contra el narcotráfico y los grupos armados. Así lo dice el Plan: “El narcotráfico constituye una amenaza para la seguridad interna no solo de Colombia sino de otras naciones consumidoras y productoras....Constituye un elemento desestabilizador para toda sociedad democrática, generando inmensas sumas de dinero para los grupos armados al margen de la ley”[8].

Es por ello que Ricardo Vargas, representante de Acción Andina en Colombia, considera un eufemismo el manejo de las palabras desarrollo social, democracia y respeto a los derechos humanos. La declaratoria de guerra al narcotráfico, tal y como está concebida, deja prácticamente incólume la estructura organizativa y económica de la mafia, para concentrarse en la afectación de las sociedades locales donde se produce la materia prima[9]. El ingreso de tres unidades del Batallón Antinarcóticos a tareas de competencia exclusiva de la Policía Nacional, y el manifiesto interés por apoyar “el desarrollo de agentes de control biológico ambientalmente seguros y confiables” para la erradicación, confirman la tendencia a focalizar el conflicto en las áreas rurales donde coexisten colonos y guerrilleros.

Suma y resta

Después de mucho barajar, la marca severa de la fuerza no se desvanece del Plan Colombia. Todos los días un alto funcionario realiza una nueva suma y resta, tratando de probar la naturaleza social de la política frente a los rubros correspondientes a defensa modernización. “De los US$7.500 millones que vamos a invertir en el Plan Colombia, la ayuda militar contra el narcotráfico será de 954 millones y cerca de 6.800 millones los invertiremos en los social” [10], afirmó recientemente el Presidente Pastrana. A esa conclusión se llega por el único camino de mimetizar los aportes más heterogéneos en la columna “Desarrollo Social”, incluso aquellos destinados al fortalecimiento institucional, la capacitación de los jueces, la construcción de cárceles de alta seguridad y la protección a testigos.

Un presupuesto claro y definido no aparece por ningún lado. Tampoco los proyectos sociales, que empiezan a elaborarse sobre las urgencias del momento, la improvisación de las entidades y la presión de los barones electorales.

Sin la posibilidad de llegar a un consenso siquiera matemático con los asesores de la Casa de Nariño, no tuvimos más opción que realizar nuestra propia contabilidad, utilizando para ello el presupuesto inicial que se presentó al examen del congreso norteamericano . Al agrupar los programas que directa e indirectamente contribuyen al Desarrollo Social - generación de empleo, subsidios a sectores vulnerables, desarrollo alternativo, protección ambiental, obras de infraestructura y promoción a la paz- sumamos US$ 1811 millones, un significativo 24% del Plan Colombia. No incluimos los US$134 millones para atención a deslazados por considerar que tiene como función expresa el mitigar el impacto social y humano que se causará sobre las poblaciones cocaleras y amapoleras, o lo que es lo mismo el "atenuar los efectos colaterales de la guerra" según estricta terminología militar.

Si bien una apropiación de US$1810 millones para sustitución de cultivos, capacitación y empleo para jóvenes de 18 a 24 años y subsidios a madres cabeza de familia puede considerarse alta, la discusión no es cuantitativa. El Plan Colombia coloca al conjunto de las estrategias sociales en posición subordinada respecto de la fumigación de los cultivos ilícitos y la confrontación militar de los grupos armados que supuesta o realmente los protegen. Un escenario inmediato que no solo incrementa el conflicto bélico sino que pone a tambalear el proceso de negociación con las FARC, según los últimos pronunciamientos públicos de Raúl Reyes y Simón Trinidad, dos de sus voceros autorizados.

¿Y quien vendrá para salvarme?

Con un costo aproximado de US $ 7.500 millones, el Plan Colombia espera financiarse, hipotéticamente, con recursos del presupuesto nacional, la Comunidad Económica Europea, los Estados Unidos y la Banca Multilateral. Con excepción del paquete norteamericano por US$1.600 millones, que ya salvó con muchas dificultades el primer escollo en el Congreso, más US $ 700 millones de crédito externo y escasos US$200 millones por concepto de los Bonos de Paz, sobre los US$5.000 millones restantes sólo existe incertidumbre.

Europa, que ya aplazó la Mesa de Donantes convocada para Octubre de 1999, se explaya en apoyos genéricos al proceso de paz pero se muestra cautelosa frente al Plan Colombia como la aplicación más adecuada del principio de corresponsabilidad en el tema de las drogas. Ante la disyuntiva de no incomodar a la administración Clinton con una oposición abierta y no involucrarse al mismo tiempo en una estrategia agresiva en un área que está fuera de su influencia geopolítica, la CEE proporcionará algunos recursos para proyectos sociales, humanitarios y ambientales pero sin llegar a los US$1200 millones planteados por Colombia.

Con los bolsillos rotos, el gobierno colombiano apenas puede sortear el déficit del 49.6%  en su presupuesto nacional. Ante un escenario macroeconómico poco halagüeño – el PIB crecerá un 2% y el recaudo de impuestos será bajo -, los US$4.000 millones prometidos quedan reducidos a casi nada, sino se echa mano de más crédito externo. En San Vicente del Caguán, Mauricio Cárdenas, director del DNP, no tuvo más remedio que reconocer que la mitad de los recursos del Plan Colombia no son frescos, porque corresponden a inversiones previstas en el ejercicio anual del gobierno.

Así las cosas, los millones americanos fluirán primero, pero no se podrán gastar a voluntad, sino según la minuciosa distribución de Washington para “la acometida del gobierno colombiano en las regiones del sur de Colombia donde se cultivan drogas, ahora dominadas por la guerrilla” [11]. Exactamente en el Putumayo y Caquetá, donde existen 57 mil hectáreas de coca, más de 20.000 familias campesinas cultivadoras, 100.000 jornaleros de la “raspa”, y una inmensa población flotante que deriva indirectamente su sustento de la provisión de servicios en la región. Es la sede, también, del Secretariado Nacional y el Bloque Sur de las FARC-EP.

IV. El verdadero rostro

Las versiones en español y en inglés del Plan Colombia son en apariencia idénticas, con apenas una ligera modificación en el orden del capítulo sobre el proceso de paz: capítulo I para Colombia y Europa, capítulo V para los Estados Unidos. Una lectura más juiciosa nos depara, sin embargo, enormes sorpresas: los párrafos que fueron suprimidos en el texto en castellano corresponden al plan de intervención militar, judicial y social que se desarrollará secuencialmente en el Putumayo, la Amazonia, la zona andina y al final en todo el país, entre los años 2000 y 2006.

En la definición de los propósitos de la llamada Misión Nacional, el lenguaje es preciso: “reestablecer el control gubernamental sobre las áreas clave de la producción de droga”, “establecer control militar sobre el sur del país con propósitos de erradicación” y romper los lazos entre los grupos armados y la industria de la droga”[12]. Las prioridades asignadas a cada fuerza son contundentes, tanto que sonrojarían al Canciller Fernández de Soto, quien prometió renunciar a su cargo si se encontraba alguna referencia a la acción antisubversiva como primera prioridad del Plan Colombia. Pero basta un párrafo para convencerse de lo contrario: “Fuerzas Militares – prioridad: insurgentes, grupos paramilitares, tráfico de drogas y organizaciones criminales”[13].

Sobre la agresividad de las operaciones antinarcóticos y contrainsurgentes tampoco quedan dudas. Se recomienda "acomodar y proveer a las unidades para enfrentar las amenazas a la seguridad nacional y designar fuerzas especiales para la ejecución de planes estratégicos, enfatizando las operaciones ofensivas mientras se mantienen los requisitos esenciales de defensa"[14]. Las instituciones civiles cumplirán el papel de acompañantes subordinados a la autoridad militar, según se expresa en el rol asignado a los ministerios e instituciones: "el Ministerio del Interior tanto como los Gobernadores y Alcaldes deben dictar los decretos y las resoluciones necesarias para restringir el tráfico y el movimiento de personas, armas y materiales legales que puedan tener nexos con el procesamiento de narcóticos en las áreas objetivo según lo considere necesario un comandante de policía o militar” [15].

Para cumplir la misión central y alcanzar los objetivos estratégicos enunciados en la versión en inglés del Plan Colombia, el gobierno Clinton dispuso de US$ US1337 millones con destino al Batallón Antinarcóticos y la Policía Nacional. Los recursos se emplearían en la compra de 30 helicópteros Black-Haw, 15 Huey, equipamiento de equipos infrarrojos para un avión Schweiser, instalación de radares en Leticia y Tres Esquinas, mejoramiento de bases militares en Perú y Ecuador, y logística para la interdicción aérea terrestre y marítima. Mientras el gasto militar representa el 84.9% de los US$ 1.574 millones prometidos, 145 millones irán a la sustitución de cultivos, 93 millones a derechos humanos y justicia y otros 30 millones para los desplazados de la Amazonia [16].

Cuando en el congreso americano se expresaban dudas sobre el efecto "boomerang" que el gasto militar tendría sobre la vigencia de los derechos humanos en Colombia, el Departamento de Estado aclaró el sentido de la “ayuda”: “Aunque muchos de los problemas tienen raíz en males sociales, es el deterioro del imperio de la ley lo que está causando el caos. Decididos esfuerzos en la lucha antinarcóticos, combinados con los componentes sociales del plan, le permitirán a Colombia restablecer su autoridad en zonas donde las guerrillas, los paramilitares y criminales operan con impunidad”[17].

A la vuelta de un año, la paloma de la paz se transformó en un halcón de afiladas garras, entrenado y alimentado en el Pentágono. Con los augurios de los vientos cálidos del trópico, próximamente arribará al sur, a la selva profunda del Putumayo.